Uzasadnienie
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] z siedzibą w B. (dalej PINB) postanowieniem z dnia 1 grudnia 2022 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 123 i 143 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie j.t. Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm. – dalej k.p.a.) oraz art. 48 ust. 1, ust. 3-5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (obecnie j.t. Dz. U. z 2023 r., poz. 682 z późn. zm – dalej p.b.), w sprawie budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z osadnikiem na nieczystości ciekłe oraz muru oporowego o konstrukcji koszy gabionowych, zlokalizowanej na działce nr ewid. 1 w S., z naruszeniem ustawy (bez wymaganego pozwolenia lub zgłoszenia), nakazał inwestorowi A. P. (dalej: strona, skarżąca) wstrzymać budowę jw. Jednocześnie poinformował o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części w myśl art. 48a p.b.
W uzasadnieniu podano m. in., że w trakcie czynności kontrolnych, dokonanych przez organ nadzoru budowlanego w dniu 30 września 2022 r. ustalono, że na działce jw. zlokalizowany jest budynek parterowy z poddaszem użytkowym o wymiarach ok. 4,75 m x 7,70 m, konstrukcji drewnianej, posadowiony na fundamencie żelbetowym, częściowo podpiwniczony, nad piwnicą strop gęstożebrowy, posiadający taras. W piwnicy znajduje się piec elektryczny do ogrzewania wody, a na parterze salon z aneksem kuchennym i wyjściem na taras oraz toaleta. Na część poddasza prowadzą schody drewniane. W części poddasza znajdują się dwie sypialnie, jedna z wyjściem na balkon oraz łazienka. Budynek posiada zasilanie elektryczne, wodę ze studni, a na zewnątrz znajduje się szambo. Mur oporowy znajduje się na granicy z działką sąsiednią. Łączna jego długość to ok. 25,70 m, wysokość zmienna od 0,5 m do 2,90 m. W związku z tym, że inwestor nie uzyskał decyzji o pozwoleniu na budowę, ani nie dokonał zgłoszenia budowy organowi administracji architektoniczno-budowlanej, PINB zakwalifikował dobudowę jako samowolę w myśl art 48 ust. 1 pkt 1 p.b.
Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła strona. Zarzuciła naruszenie art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, a w szczególności pomięcie oświadczeń sąsiadów złożonych w sprawie, z których wynikało, że zarówno budek, jak i mur oporowy, znajdowały się już na działce i nie zostały wzniesione przez odwołującą. Podała m. in., że nie budowała ani budynku, ani muru oporowego, a jedynie wykonała prace modernizacyjne stojących już tam obiektów. W efekcie powyższych prac doprowadziła je do należytego stanu technicznego.
Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej WINB), postanowieniem z dnia 22 lutego 2023 r., znak WINB-WOA.7722.292.2022.DS, wydanym na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a., uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.
W uzasadnieniu podano m. in., że odwołująca podnosi kwestię, iż nie dokonywała budowy przedmiotowego budynku, a jedynie wykonywała prace mające charakter modernizacyjny budynku, który na działce już się znajdował. Z tym stanowiskiem nie sposób się zgodzić, bowiem co innego wynika ze zgromadzonych w sprawie dokumentów, które świadczą, iż przedmiotowy budynek powstał dopiero ok. 2021 r. Potwierdzą to także zdjęcia lotnicze z Geoportalu. Na zdjęciu z lipca 2021 r. można zobaczyć początek robót budowlanych, tj. przygotowanie pod fundamenty, a na zdjęciu z maja 2021 r. znajduje się pusta ziemia w miejscu późniejszych prac. Oświadczenia strony oraz sąsiadów wskazują na istnienie muru oporowego od dawna, jednak pomijają kwestię przedmiotowego budynku.
Niezależnie od powyższego, nawet gdyby przyjąć, że strona dokonała wyłącznie rozbudowy obiektu budowlanego, to i tak konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy uchylił jednak zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania mimo, że przeprowadzone przez PINB postępowanie dowodowe nie budzi wątpliwości i rozstrzygnięcie w kwestii budynku mieszkalnego jest prawidłowe. WINB musiał podjąć działania mające na celu wyeliminowanie z obiegu prawnego zaskarżonego postanowienia, ponieważ PINB uczynił przedmiotem postępowania dwa obiekty budowlane - budynek mieszkalny oraz mur oporowy. O ile w kwestii budynku mieszkalnego organ odwoławczy podziela stanowisko PINB, o tyle materia przedmiotowego muru oporowego powinna zostać ustalona i procedowana w odrębnym postępowaniu. I tak - mur oporowy, który także jest przedmiotem niniejszego postępowania, należało wyodrębnić, przeprowadzić wobec niego odrębne postępowanie i ustalić właściwy tryb.
PINB powinien pochylić się nad wieloma kwestiami dotyczącymi przedmiotowego muru, które nie były rozpatrywane. Nie przeanalizowano w szczególności kwestii czasokresu, kiedy powstał ww. mur oporowy oraz zagadnienia legalności jego powstania. Mur ten należy zakwalifikować jako obiekt budowlany wymagający uzyskania pozwolenia na budowę, a wynika to między innymi z faktu, że funkcją takiego muru jest nie tylko ogrodzenie poszczególnych działek, ale także zabezpieczenie skarpy przed osuwaniem. Ponadto PINB nie zbadał, czy przedmiotowy mur oporowy jest zgodny z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i czy nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych. PINB naruszył również treść art. 107 k.p.a.
Skargę na powyższe postanowienie złożyła przez pełnomocnika strona. Zarzucono naruszenie:
- 1) przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 29 ust. 4 i art. 3 pkt 7a p.b., poprzez ich niezastosowanie, pomimo że z zebranego w sprawie materiału dowodowego jasno wynika, iż prace wykonane przez skarżącą na działce jw. miały charakter przebudowy, w związku z czym nie wymagały decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia;
- 2) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na zebraniu, rozpatrzeniu oraz dokonaniu przez ten organ oceny materiału dowodowego wbrew regułom wynikającym z art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., w szczególności poprzez:
- - wadliwe przyjęcie, w oparciu o wyjaśnienia skarżącej, że dokonała ona rozbudowy budynku, podczas gdy skarżąca wyjaśniła szczegółowy zakres prac, który ograniczał się jedynie do przebudowy, a nie rozbudowy budynku, czy też jego budowy;
- - pominięcie zeznań świadków, którzy zgodnie zeznali, że skarżąca wykonała przebudowę istniejącego budynku;
- - oparcie rozważań na podstawie zdjęć lotniczych z Geoportalu krajowego, których wiarygodność skarżąca podważa i kwestionuje;
- - przyjęcie, że zachodzą przesłanki uprawniające do legalizacji robót, skoro nie zachodziła potrzeba uzyskania pozwolenia na budowę;
- - oparcie rozważań na mapie ewidencyjnej, na której przebieg muru oporowego o konstrukcji koszy gabionowych został błędnie nakreślony, w sposób niezgodny z jego rzeczywistym posadowieniem;
- - przyjęcie, że remont muru oporowego o konstrukcji koszy gabionowych powinien być rozpoznawany w odrębnym postępowaniu.
Mając na uwadze powyższe, wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia PINB.
W uzasadnieniu podano m. in., że prace wykonane przez skarżącą stanowią przebudowę. Organ błędnie uznał, że doszło do zmiany kubatury brutto budynku. Nie świadczy o tym rozbudowa budynku o taras, gdyż jest to jedynie konstrukcja, która nie jest na stałe związana z budynkiem. Skarżąca nie jest osobą, od której można wymagać wiadomości specjalnych, w tym w szczególności w zakresie terminologii prawa budowlanego. Organ pominął także zeznania świadków, którzy zgodnie zeznali, że skarżąca wykonała przebudowę istniejącego budynku. Organ błędnie przyjął, że mur oporowy jest odrębnym obiektem budowlanym od budynku mieszkalnego i wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Skarżąca nie wybudowała przedmiotowego muru, a jedynie go remontowała.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 – dalej: p.u.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego.
Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2023 roku, poz. 259 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.
W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi.
W niniejszej sprawie organ odwoławczy jako podstawę rozstrzygnięcia wskazał art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a. W pierwszej kolejności wskazać zatem należy, że przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (art. 64a i nast.), dotyczące sprzeciwu od decyzji, nie mają zastosowania do postanowień kasatoryjnych wydawanych w postępowaniu administracyjnym na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 144 k.p.a. (postanowienie NSA z 16 lutego 2018 r., I OZ 130/18, ONSAiWSA 2019, nr 3, poz. 45). Stąd, strona ma prawo do wniesienia skargi na zasadach ogólnych.
W świetle art. 138 § 2 k.p.a. "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy".
W tym kontekście należy przypomnieć, że obecne brzmienie art. 138 §2 k.p.a. obowiązuje od 11 kwietnia 2011 r. Z uzasadnienia projektu ówczesnej ustawy nowelizującej wynikało, iż celem tej zmiany było przede wszystkim zwiększenie skrępowania organu odwoławczego przy podejmowaniu decyzji kasacyjnych (stanowiących wyjątek od zasady merytorycznego załatwienia sprawy przez organ odwoławczy), gdyż poprzednia redakcja przepisu wydawała się zbyt szeroka i w niej należało upatrywać głównej przyczyny nazbyt częstego wykorzystywania przepisu w praktyce, czemu nie była w stanie zaradzić krytyka ze strony judykatury i doktryny. W założeniu ustawodawcy wprowadzona zmiana miała ograniczyć możliwość podejmowania decyzji kasacyjnych jedynie do sytuacji, w której rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy byłoby nie do pogodzenia z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. A. Golęba, Komentarz do art. 138 k.p.a.; w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. LEX-el., teza 17).
Dokonując analizy treści omawianego przepisu NSA w wyroku z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. II OSK 2846/12, zwrócił uwagę, że stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.
Z kolei w wyroku NSA z dnia 9 listopada 2016 r., sygn. II OSK 261/15, zwraca się uwagę, że "Istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy. (...) Właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez stosowne organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, by dwukrotnie oceniono dowody, przeanalizowano wszystkie argumenty".
Ma zatem rację WINB, że punktem wyjścia w niniejszej sprawie jest odrębne przeprowadzenie postępowań w zakresie legalności budynku oraz muru oporowego (konieczne jest bowiem ustalenie i zastosowanie właściwych trybów), a także wyjaśnienie wątpliwości co do stanu faktycznego. Wydanie decyzji kasatoryjnej podyktowane było koniecznością konwalidowania uchybień organu I instancji, polegającego na niedokładnym ustaleniu istotnych dla sprawy okoliczności.
Przede wszystkim PINB pisał w swym lakonicznym uzasadnieniu raz o "budowie", a zaraz potem o "dobudowie". Użył bowiem słów, że "PINB zakwalifikował dobudowę jako samowolę [...]" (s. 2 postanowienia). Nie bardzo jednak wiadomo, co konkretnie było przedmiotem "dobudowy" i do czego jakieś elementy dobudowano. Trudno więc domyślać się, jakie były ustalenia postępowania, tym bardziej, że potem w zażaleniu pojawia się także wątek "modernizacji". Zatem PINB powinien te zagadnienia wyjaśnić i dopiero wtedy będzie można zająć jednoznaczne stanowisko.
Skoro organ musi poczynić dopiero ustalenia w zakresie stanu faktycznego, mające znaczenie podstawowe dla sprawy, to Sąd nie może odnosić się merytorycznie w zakresie podnoszonym w skardze, ani tym bardziej czynić ustaleń za organy. Sąd jedynie ocenia prawidłowość przeprowadzonego dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego. "Sprawowanie kontroli" w rozumieniu art. 1 p.u.s.a. oznacza bowiem pewnego rodzaju wtórność działań sądu wobec działań organów administracji. Rola sądu administracyjnego sprowadza się do badania (korygowania) działania lub zaniechania organów administracji publicznej, a nie zastępowania ich w załatwianiu spraw przez wydawanie końcowego rozstrzygnięcia w sprawie.
Sąd administracyjny ocenia zgodność z prawem zaskarżonego aktu organu administracji publicznej, a nie zastępuje go w czynnościach (por. R. Hauser, Założenia reformy sądownictwa administracyjnego, Państwo i Prawo 1999, z. 12, s. 23). Sąd bierze przy tym pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydawania rozstrzygnięcia, a jego możliwości dowodowe są bardzo ograniczone (art. 106 §3 p.p.s.a.).
Postępowanie dowodowe powinno być więc przeprowadzone wszechstronnie i wnikliwie (art. 7 i 12 § 1 k.p.a.), przy zastosowaniu wszelkich dostępnych środków dowodowych, pozwalających ustalić stan faktyczny oraz prawny. Jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 §1 k.p.a.), zatem dowodem takim mogą być także zdjęcia z Geoportalu. Jeśli strona podważa ich wiarygodność, może przedłożyć w toku dalszego postępowania administracyjnego dowody, które za jej stanowiskiem będą przemawiały.
Zasadnie WINB zobowiązał organ I instancji do uzupełnienia postępowania dowodowego, tym bardziej, że nawet ze skargi wynika, iż postępowanie zawierało w tym zakresie braki.
Nie doszło zatem na tym etapie do naruszenia ze strony WINB art. 7, 77 §1, 80, 107 §1, 3, 138 §2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a., art. 29 ust. 4 i art. 3 pkt 7a p.b., ani też innych przepisów w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi.
Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym uzasadniały przepisy art. 119 pkt 3 oraz art. 120 p.p.s.a.
Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.