Uzasadnienie
Rozstrzygana sprawa dotyczy zapadliska w skarpie znajdującej się przy drodze powiatowej nr [...] w S. przy ul. [...] na działkach nr [...] i [...], na których zlokalizowany jest gazociąg, gdzie inwestorem była P. z siedzibą w T. (dalej "inwestorka").
Dnia 22 czerwca 2022 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu G. przeprowadził kontrolę przedmiotowej inwestycji. Ustalił, że gazociąg został oddany do użytku w 2020 r. Właściciel działki nr [...] T. D. stwierdził, że w 2021 r. skarpa zaczęła się osuwać, wówczas dokonano pierwszych napraw. Proces osuwania nie został jednak zatrzymany. Widoczne jest osuwisko skarpy, uskok w drodze dojazdowej z kostki granitowej. Gazociąg zaprojektowano i wykonano w skarpie doprowadzając do naruszenia stabilności gruntu i osuwanie. Osunięcie skarpy może doprowadzić do przenikania wód opadowych, dalszego osuwania co może naruszyć przebiegający w tym miejscu gazociąg i jego uszkodzenia - zarwania. Dnia 23 czerwca 2022 r. odbyła się ponowna kontrola, podczas której stwierdzono, że przedstawiciel inwestorki przekaże wykonawcy zadania informację o zdarzeniu tj. zapadający się grunt prawdopodobnie po budowie gazociągu.
Postanowieniem z dnia 4 lipca 2022 r. nr [...] organ nadzoru budowlanego zobowiązał inwestorkę do przedłożenia ekspertyzy technicznej, z uwagi na uzasadnione wątpliwości co do przyczyn osuwania się skarpy jako następstwa budowy gazociągu w bliskiej odległości od krawędzi skarpy i w skarpie przy ul. [...] na działce nr [...]. W postanowieniu wskazano, że ekspertyza winna zawierać ustalenie prawidłowości wykonania projektu i przewiertu przez skarpę o znacznym nachyleniu z uwzględnieniem prac koniecznych do wykonania celem zabezpieczenia gazociągu oraz skarpy przed zniszczeniem, osunięciem oraz zagrożeniem życia lub zdrowia ludzi bezpieczeństwa mienia bądź środowiska, w tym sposobu naprawy uszkodzonej drogi dojazdowej do nieruchomości przy ul. [...].
Dnia 22 sierpnia 2022 r. została przeprowadzona kolejna kontrola nieruchomości. Stwierdzono, że w terminie dwóch tygodnia od dnia 8 sierpnia 2022 r. skarpa uległa dalszej degradacji - zapadnięcie terenu w rejonie gazociągu. Osuwająca się skarpa doprowadziła do podniesienia poziomu rowu przydrożnego i wypchnięcia ziemi na drogę powiatową.
W sprawie została również przeprowadzona rozprawa administracyjna (dnia 24 sierpnia 2022 r.). W jej trakcie zobowiązano zarządcę drogi do wyłączenia pasa ruchu przy osuwającej się skarpie na długości osuwiska do końca sierpnia 2022 r. Zobowiązano również właściciela nieruchomości do wyłączenia z użytkowania wewnętrznej drogi dojazdowej do budynku znajdującego się na działce. Inwestorkę zobowiązano zaś do niezwłocznego przedłożenia ekspertyzy technicznej z uwzględnieniem badań geotechnicznych.
Dnia 31 sierpnia 2022 r. odbyła się kolejna kontrola na nieruchomości. Stwierdzono, że wykonano rów u podnóża skarpy wzdłuż jezdni przy ul. [...]odprowadzający wody ze skarpy i terenu przyległego. Wykonano roboty zabezpieczające na drodze dojazdowej do nieruchomości poprzez rozbiórkę fragmentu nawierzchni i odkopanie wylotu rury żeliwnej usytuowanej ukośnie do drogi dojazdowej i rury sieci gazowej - fragmentu przy skarpie wyłączonego z użytkowania, obłożenie workami z paskiem strefy przy obsuniętym fragmencie drogi dojazdowej, zamknięcie drogi dojazdowej w strefie osuwiska,
Dnia 4 października 2022 r. inwestorka przesłała do PINB ekspertyzę techniczną wraz z opinią geotechniczną dotyczącą skarpy przy drodze powiatowej nr [...] przy ul. [...]w S. na działkach nr [...] i [...].
W dniu 19 października 2022 r. odbyła się kolejna kontrola nieruchomości. W jej trakcie ustalono, że na gazociąg uzyskano zgłoszenie budowy w 2019 r., wykonano go w listopadzie 2019 r., a oddany do użytkowania został w 2020 r. Skarpa została wyrównana w 2019 r., pokryta goewłókniną. W 2021 r. droga na skarpie zaczęła się lekko zapadać przy narożu skarpy. Jesienią 2021 r. wykonawca gazociągu dokonał naprawy jezdni. Odgałęzienie sieci do nieruchomości zostało wykonane metodą bezwykopową, a w maju 2022 r. skarpa zaczęła się ponownie osuwać. Skarpa osuwa się do dnia dzisiejszego i powoduje niedrożność rowu przydrożnego. Nad gazociągiem widoczna jest mała szczelina. Rura prostopadła do skarpy jest żeliwna i nie widać na niej zawilgoceń. Zgodnie z oświadczeniem projektanta gazociągu główną przyczyną osuwania się skarpy była woda z terenu w tym utwardzonego. Woda mogła penetrować teren w rejonie ułożonego gazociągu i istniejącej rury żeliwnej. Do protokołu dołączono dokumentację fotograficzną.
Decyzją z dnia 17 listopada 2022 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu G. nałożył na inwestora obowiązek wykonania zgodnie z przedłożoną ekspertyzą techniczną robót budowlanych mających na celu zabezpieczenie skarpy na działkach nr [...] i [...] przed osuwaniem. Rozstrzygnięcie to zostało podjęte na podstawie art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane.
Odwołanie od tej decyzji złożyła inwestorka. Zarzuciła organowi I instancji:
- 1) naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynika postępowania tj.
- a) art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie całego materiału dowodowego, błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego i niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego polegające na
- - nieprawidłowym przyjęciu, że skarżąca winna zostać na do wykonania robót budowalnych mających na celu zabezpieczenie skarpy na działkach nr [...] i [...] przed osuwaniem - podczas gdy obowiązek ten powinien zostać nałożony na Zarząd Dróg Powiatowych w G. względnie na właściciela nieruchomości,- nieprawidłowym przyjęciu, że osuwanie się skarpy spowodowane było budową przez skarżącą gazociągu podczas, gdy z ekspertyzy z października 2022 r. wynika, że najważniejszą przyczyną powstania osuwiska jest infiltracja wody pochodzącej z opadów atmosferycznych spowodowana brakiem właściwego zabezpieczenia powierzchni skarpy oraz odprowadzenia wody z terenów i budynków w kierunku skarpy, a także usunięcia zbrojenia skarpy, które stanowiły karpiny;
- - nieprawidłowym przyjęciu, że gazociąg wybudowany został przez skarżącą niezgodnie ze zgłoszonym projektem podczas, gdy faktycznie nie doszło w tym zakresie do żadnego odstępstwa;
- - niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu przez organ wszelkich niezbędnych kroków do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym brak rozważenia okoliczności dotyczących ustalenia rzeczywistych przyczyn powstania osuwiska i ograniczenie postępowania wyłącznie do ustaleń dotyczących gazociągu przy pominięciu badania pozostałych przyczyn wskazywanych przez skarżącą w postępowaniu oraz wynikających wprost z ekspertyzy;
- - przyjęcie jako podstawy do decyzji ustaleń sprzecznych z przeprowadzonym materiałem dowodowym, w szczególności z ekspertyzą, z której jednoznacznie wynika, że przyczyną powstania osuwiska jest niewłaściwe odwodnienie skarpy i nieruchomości sąsiednich, a także brak odpowiedniego zagospodarowania skarpy poprzez usunięcie z tego terenu roślinności, a także obecność żeliwnej rury w ziemi, która sprzyjała nawodnieniu tego terenu;
- - art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niedostateczne i niepełne uzasadnienie decyzji, z którego nie wynika dlaczego organ pominął wnioski płynące z ekspertyzy technicznej, że do powstania osuwiska doprowadziły inne przyczyny aniżeli te wskazane przez organ, a także tego dlaczego organ pominął zgromadzone w aktach zdjęcia obrazujące stan zagospodarowania z których wynika fakt posadowienia na niej karpin oraz nie wyjaśnił dlaczego bezkrytycznie przyjął twierdzenia burmistrza, Zarządu Dróg Powiatowych i właściciela nieruchomości, które nie zostały poparte przez te strony żadnymi dowodami, pomijając przy tym całkowicie stanowisko skarżącej;
- - art. 6 kpa poprzez nałożenie na Skarżącą obowiązku wykonania robót budowlanych mających na celu zabezpieczenie skarpy na działkach nr [...] i [...] bez podstawy prawnej;
- - art. 24 § 3 k.p.a. w zw. z art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez niewyłączenie się z urzędu przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego Powiatu G. od prowadzenia niniejszego postępowania i wydanie decyzji w sprawie - pomimo istnienia uzasadnionych i ewidentnych przesłanek do takiego wyłączenia z uwagi na pozostawanie ze stroną w stosunku prawnym mogącym wpłynąć na obiektywność, a polegającym na tym, że Starosta Powiatu G. jest pracodawcą Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego;
- 2) naruszanie przepisów prawa materialnego;
- a) art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię polegającą na bezpodstawnym przyjęciu, że nakaz usunięcia nieprawidłowości, o którym mowa w tym przepisie może być nałożony na właściciela lub zarządcy innego obiektu budowlanego niż obiekt budowalny, który stwarza bezpośrednie zagrożenia dla życia i zdrowia ludzkiego lub bezpieczeństwa mienia bądź środowiska.
Zaskarżoną obecnie decyzją Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Przyczyną rozstrzygnięcia kasatoryjnego była błędna kwalifikacja prawna przedmiotu rozstrzygnięcia. Otóż zostało ono podjęte na podstawie art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Przepis powyższy dotyczy stanu obiektów budowlanych. Skarpy za taki obiekt trudno uznać. Organ odwoławczy wskazał, że zasadne jest prowadzenie postępowania w trybie przepisów art. 50-51 ustawy.
Przeciw od tej decyzji złożyła jej adresatka. Domagając się jej uchylenia oraz zasądzenia kosztów postępowania zarzuciła, że w sprawie doszło do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo tego że brak było przesłanek do zastosowania przywołanego przepisu, gdyż decyzja organu pierwszej instancji nie była obarczona uchybieniami, o których mowa w tym przepisie. Zdaniem skarżącej w sprawie doszło do uchybienia skutkującego zaistnieniem przesłanki nieważności. Organy nie zastosowały bowiem art. 24 § 3 k.p.a. w zw. z art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a. i nie wyłączyły Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego Powiatu G. sprawy. Organ I instancji pozostaje ze stroną postępowania w stosunku prawnym mogącym mieć wpływ ba treść rozstrzygnięcia. Starosta Powiatu G. jest pracodawcą Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, a równocześnie jest przewodniczącym organu wykonawczego Powiatu G. - Zarządu Powiatu G., pod którą podlega Powiatowy Zarząd Dróg (strona postępowania).
Odpowiadając na sprzeciw organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Rozpoznając sprzeciw sąd dokonuje jedynie oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Wynika to jednoznacznie z art. 64e ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 - "p.p.s.a.").
Powołane wyżej przepisy znacznie ograniczają zakres kontroli sądowoadministracyjnej w sprawach ze sprzeciwu. Sąd w takim przypadku ustala jedynie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania przez organ odwoławczy kompetencji z art. 138 § 2 k.p.a., a więc uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest więc władny odnosić się do jakichkolwiek innych kwestii, które nie wiążą się bezpośrednio z problematyką stosowanej przez organ odwoławczy normy z art. 138 § 2 k.p.a. Innymi słowy, sąd rozpoznając sprzeciw powinien ocenić tylko te kwestie, które warunkują prawidłowość wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (wyrok NSA z 9 IX 2020 r., I GSK 1170/20 - CBOSA).
Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przepis powyższy musi być oczywiście interpretowany w świetle art. 12 (zasada szybkości i prostoty postępowania), art. 15 (zasada dwuinstancyjności) i art. 136 k.p.a. (postępowanie dowodowe na etapie odwoławczym). Z jednej strony decyzja odwoławcza typu kasacyjnego nie może prowadzić do nieuzasadnionego wydłużania postępowania administracyjnego, z drugiej zaś - nie może naruszać istoty postępowania dwuinstancyjnego, a więc prawa stron do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie.
Określone w art. 136 § 1 k.p.a. uprawnienie do przeprowadzenia na etapie odwoławczym uzupełniającego postępowania dowodowego nie może naruszać zasady dwuinstancyjności, chyba że zachodzą wyjątki przewidziane w § 2 i 3.
Na początku Sąd odniesie się do najpoważniejszego zarzutu skargi dotyczącego wydania decyzji pierwszoinstancyjnej przez niewłaściwy organ. Argumentacja skupia się tu na zarzucie naruszenia art. 24 § 3 k.p.a. w zw. z art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a. W ocenie skarżącej Starosta G. jest pracodawcą PINB Powiatu G.. A jednocześnie Powiatowy Zarząd Dróg w G. podlega Staroście G..
W ocenie Sądu taka wykładnia jest błędna. Należy mieć bowiem świadomość, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie jest organem powiatu. Jest on organem administracji rządowej funkcjonującym w powiatowej administracji zespolonej, poza strukturą urzędu starostwa, korzystającym z prawem ustanowionej samodzielności i niezależności, podlegając jedynie nadzorowi sprawowanemu wedle kryterium legalności. Faktem jest, że organ nadzoru budowlanego pozostaje pod zwierzchnictwem starosty. Starosta uczestniczy w wyborze określonej osoby na stanowisko powiatowego inspektora nadzoru budowlanego, jednakże jego kompetencje są tu znacznie ograniczone. Może w tym zakresie wskazać jedną z trzech osób przedstawionych przez wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego. Jeśli tego nie uczyni w terminie 30 dni, wówczas osobę do pełnienia funkcji powiatowego inspektora wskazuje samodzielnie WINB (art. 86 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane Dz. U. z 2023 r. poz. 682). Starosta nie może wreszcie samodzielnie odwołać PINB. Może to uczynić wyłącznie na wniosek lub za zgodą (w uzgodnieniu) inspektora wojewódzkiego.
Okoliczność, że starosta pełni obowiązki pracodawcy w stosunku do PINB wynika jedynie z przyjętej w Polsce koncepcji powiatowej administracji zespolonej, która w istocie "zespolona" nie jest. Zwierzchnictwo starosty nie ma tu charakteru służbowego. Zgodnie z art. 83 ust. 2 ustawy organem wyższego stopnia w stosunku do powiatowego inspektora nadzoru budowlanego jest wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego. Kontrolę działalności PINB sprawuje również wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego (art. 84b ust. 1 ustawy). Kontrola ta jest przeprowadzana na zasadach i w trybie określonych w przepisach o kontroli w administracji rządowej. Funkcjonowanie PINB nie jest wreszcie finansowane przez powiat ale z budżetu państwa.
Biorąc pod uwagę powyższe nie jest uzasadnione twierdzenie, że "umieszczenie" powiatowego inspektora nadzoru budowlanego w strukturze powiatowej administracji zespolonej samo z siebie implikuje, w sytuacji takiej jak rozważana, istnienie przesłanek, o których mowa w art. 24 k.p.a.
Nie budzi również wątpliwości sądu ocena możliwości zastosowania w sprawie rozwiązania przewidzianego w art. 66 ust. 1 ustawy. Przepis powyższy dotyczy bowiem obiektów budowlanych. A za taki skarpa nie może zostać uznana. Co istotne, również strona skarżąca z takim poglądem się zgadza.
Trudno w rozpatrywanej sprawie ustalić intencje skarżącej. Odwołała się od decyzji organu I instancji podnosząc szereg argumentów zarówno o charakterze procesowym, jak i materialnym. Jednakże w sprzeciwie domaga się uchylenia decyzji kasatoryjnej. Okoliczność wskazania przez organ odwoławczy (dotycząca możliwości prowadzenia postępowania w trybie art. 50 – 51 ustawy Prawo budowlane) wcale nie przesądza o finalnym jego wyniku. W ramach ponownie prowadzonego postępowania strona skarżąca będzie miała możliwość wykazania, że przesłanki przewidziane w art. 50 ust. 1 nie występują.
W ocenie Sądu w sprawie nie doszło do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy nie mógł bowiem utrzymać rozstrzygnięcia organu I instancji w mocy. Wydanie przez niego decyzji reformatoryjnej stanowiłoby zaś naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.
W związku z powyższym, na podstawie 151a § 2 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.