Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia 1 marca 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach po rozpatrzeniu wniosku K. D. (strona, skarżący) odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej Starosty B. z dnia 22 listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie przedłużenia okresu zatrzymania K. D. prawa jazdy kat B na okres do 6 miesięcy, licząc od dnia zwrotu prawa jazdy do depozytu Starostwa Powiatowego w B. Jako podstawę prawną decyzji Kolegium wskazało m.in. art. 104 § 1 w zw. z art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie: t.j. Dz. U z 2023 r. poz. 775 ze zm. dalej w skrócie k.p.a.).
W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że strona wnioskiem z 10 stycznia 2023 r. wniosła o stwierdzenie nieważności wskazanej powyżej decyzji Starosty z 22 listopada 2019 r. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa.
We wniosku wskazano, że zgodnie z art. 102 ust 1d ustawy o kierujących pojazdami decyzję o przedłużeniu okresu zatrzymania prawa jazdy na okres kolejnych 3 miesięcy można wydać, jeżeli wydano decyzję administracyjną o zatrzymaniu prawa jazdy albo dokonano zatrzymania prawa jazdy w trybie art. 135 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Jednak w przypadku skarżącego żadna z tych okoliczności nie miała miejsca. Decyzja o zatrzymaniu prawa jazdy na okres 3 miesięcy, podobnie zresztą jak inne pisma procesowe, nie zostały doręczone stronie w sposób skuteczny. Strona nie przebywała pod wskazanym w pismach oraz decyzji adresem.
Ponadto we wniosku o stwierdzenie nieważności podniesiono, że dostrzegając powyższe organ pismem z dnia 12 grudnia 2022 r. przesłał, na wskazany przez stronę adres, decyzję administracyjną z dnia 16 maja 2018 r. o zatrzymaniu prawa jazdy strony na okres 3 miesięcy, która to decyzja została odebrana dnia 28 grudnia 2022 r. Dopiero zatem od daty 28 grudnia 2022 r. należy liczyć wszelkie terminy procesowe oraz skutki doręczenia, związane z decyzją z dnia 16 maja 2018 r. o zatrzymaniu prawa jazdy na okres 3 miesięcy.
Kolegium stwierdziło jednak, że decyzja Starosty z 22 listopada 2019 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Nie jest także dotknięta żadną z pozostałych przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a.
Kolegium przytoczyło treść art. 102 ust. 1d ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 341 ze zm., dalej w skrócie u.k.p.), obowiązującego w dniu wydania weryfikowanej decyzji tj. 22 listopada 2019 r. Jednocześnie Kolegium stwierdziło, że Starosta po otrzymaniu informacji o kierowaniu przez stronę w dniu [...] marca 2018 r. pojazdem w terenie zabudowanym z przekroczeniem dozwolonej prędkości o 60 km/h (pismo KMP Policji we W. z dnia 18 marca 2018 r.), wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zatrzymania stronie prawa jazdy na okres 3 miesięcy. W piśmie KMP Policji we W. jako adres zamieszkania wskazano: "[...] B., ul. [...]". Kolegium zaakcentowało przy tym, że ten adres nie został zakwestionowany jako adres zamieszkania strony na żadnym etapie postępowania. Z przedstawionych przez Kolegium ustaleń wynika przy tym, że na adres ten skierowane zostało zawiadomienie o wszczęciu postępowania oraz decyzja z 16 maja 2018 r. o zatrzymaniu prawa jazdy na okres 3 miesięcy - licząc od dnia zwrotu prawa jazdy. W obu przypadkach przesyłki były dwukrotnie awizowane i doręczone w trybie art. 44 k.p.a., a to wobec ich nie podjęcia przez adresata.
W dalszej kolejności Kolegium ustaliło, że w dniu 18 września 2019 r. do Starosty wpłynęło pismo Komendanta Miejskiego Policji w O., stwierdzające, że strona kierowała pojazdem w dniu [...] września 2019 r. w miejscowości O. Kierowanie pojazdem miało zatem miejsce, pomimo wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy na podstawie art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p., w której wskazano, że okres 3 miesięcy będzie liczony od dnia zwrotu prawa jazdy do depozytu Starostwa. Z akt sprawy wynika zaś, że strona nie zwróciła dokumentu prawa jazdy.
Kolegium ustaliło również, że w dniu 22 listopada 2019 r. Starosta na podstawie art. 102 ust. 1d u.k.p., wydał decyzję o przedłużeniu stronie okresu zatrzymania prawa jazdy, na okres do 6 miesięcy, licząc od dnia zwrotu prawa jazdy do depozytu Starostwa. Doręczenie tej decyzji nastąpiło pod adresem: "[...] B., ul. [...]" w trybie art. 44 k.p.a., a to wobec niepodjęcia dwukrotnie awizowanej przesyłki.
Odnosząc się do wniosku o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji Kolegium odnotowało, że jego podstawą jest zarzut strony braku podstawy do wydania tejże decyzji bowiem decyzja o zatrzymaniu prawa jazdy na okres 3 miesięcy nie została stronie postępowania skutecznie doręczona. W chwili podejmowania prób doręczenia decyzji, strona postępowania nie przebywała pod wskazanym w decyzji adresem. Strona podnosi przy tym, że organ pismem z dnia 12 grudnia 2022 r. przesłał, na wskazany przez stronę adres, decyzję administracyjną o zatrzymaniu stronie prawa jazdy na okres 3 miesięcy, która to decyzja została odebrana dnia 28 grudnia 2022 r. W konsekwencji powyższego podnosi, że to od daty 28 grudnia 2022 roku należy liczyć wszelkie terminy procesowe oraz skutki doręczenia, związane z decyzją o zatrzymaniu prawa jazdy na okres 3 miesięcy.
Kolegium nie podzieliło jednak powyższego stanowiska strony, gdyż według tego organu do doręczenia tej decyzji doszło wcześniej w trybie art. 44 k.p.a. Późniejsze przesłanie decyzji stronie w dniu 28 grudnia 2022 r. skutków doręczenia już nie rodzi. Decyzja podlega bowiem doręczeniu tylko raz. Ponowne wysłanie do strony decyzji już raz skutecznie doręczonej ma walor jedynie informacyjny. Kolegium odnotowało przy tym, że strona nie kwestionuje prawidłowości adresu "[...] B., ul [...]", a jedynie podnosi, że nie przebywała pod wskazanym w decyzji adresem i tym samym nie miała możliwości wzięcia czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym w sprawie zatrzymania prawa jazdy na okres 3 miesięcy. Strona wskazuje, że od 15 maja do 21 maja 2018 r. przebywała w N., od 21 maja do 6 lipca 2018 r. przebywała we W. i w W., od 6 do 9 lipca 2018 r. przebywała we F., od 14 do16 lipca 2018 r. przebywała we W., od 17 lipca do 15 sierpnia 2018 r. przebywała ponownie we W. W kontekście powyższych ustaleń i stanowiska strony Kolegium doszło do wniosku, że w rozpatrywanej sprawie nie doszło do naruszenia prawa, które uzasadniałoby stwierdzanie nieważności decyzji.
Nie została ona bowiem wydana z rażącym naruszeniem prawa. Nie jest także dotknięta żadną z pozostałych przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. Zaistniały bowiem okoliczności wskazane w hipotezie normy prawnej stanowiącej prawną podstawę do jej wydania, określoną w art. 102 ust. 1d u.k.p.
W skardze na powyższą decyzję strona zarzuciła:
- 1. naruszenie art. 102 ust. 1 u.k.p. (w brzmieniu obowiązującym w chwili wydania decyzji) poprzez jego błędne zastosowanie w sytuacji, w której nie zaistniały przesłanki do skorzystania z tego przepisu przez organ jak i przez uczestnika,
- 2. naruszenie art. 44 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i uznanie przez organ, że doszło do skutecznego doręczenia zastępczego w sytuacji, gdy strona z uwagi na swoją nieobecność nie miała wiedzy o jakiejkolwiek próbie doręczenia.
W związku z podniesionymi zarzutami strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a. o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty z 22 listopada 2019 r., a ponadto o zasądzenie od organu na rzecz strony "kosztów postępowania administracyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych". Strona wniosła również o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
W uzasadnieniu skargi skarżący zaakcentował, że decyzja o zatrzymaniu prawa jazdy na okres 3 miesięcy, podobnie jak inne pisma procesowe, nie została skutecznie doręczona, gdyż w chwili podejmowania prób doręczenia strona nie przebywała pod wskazanym w decyzji adresem. Do skutecznego doręczenia tej decyzji doszło dopiero 28 grudnia 2022 r. Dlatego nie zaistniały przesłanki wskazane w art. 102 ust. 1d u.k.p., warunkujące wydanie decyzji administracyjnej w przedmiocie przedłużenia okresu zatrzymania prawa jazdy na okres kolejnych 3 miesięcy. Stąd decyzja z 22 listopada 2019 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa.
Skarżący zaakcentował ponadto, że wbrew organowi nie doszło do skutecznego doręczenia zastępczego w trybie art. 44 k.p.a. Skarżący nie przybywał w miejscu zamieszkania, więc nie został skutecznie zawiadomiony o złożeniu pisma na okres 7 dni we wskazanym urzędzie pocztowym.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawione w zaskarżonej decyzji. Kolegium wniosło także o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Kolegium, odmawiająca stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Starosty B. z dnia 22 listopada 2019 r. w przedmiocie przedłużenia skarżącemu okresu zatrzymania jazdy kat B na okres do 6 miesięcy, licząc od dnia zwrotu prawa jazdy do depozytu Starostwa. Kontrolowana decyzja Kolegium została wydana w ramach postępowania zainicjowanego wnioskiem skarżącego o stwierdzenie nieważności opisanej powyżej ostatecznej decyzji Starosty.
Kontrolowana decyzja została wydana w trybie stwierdzenia nieważności. W związku z tym odnotowania wymaga w pierwszej kolejności, że stwierdzenie nieważności decyzji stanowi nadzwyczajny tryb postępowania, którego celem jest wyłącznie skontrolowanie, czy określona decyzja jest dotknięta jedną z wadliwości wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie to jest przy tym samodzielne i całkowicie odrębne w stosunku do postępowania, w którym następuje merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Nie służy ono rozpoznaniu sprawy objętej weryfikowaną decyzją w jej zasadniczym przedmiocie. Dopiero stwierdzenie nieważności powoduje przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi, który wydał wadliwy akt i do rozpoznania istoty sprawy.
Zgodnie z art. 156 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości;
- 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa;
- 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco;
- 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie;
- 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały;
- 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą;
- 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Wskazane przez ustawodawcę przesłanki stwierdzenia nieważności mają charakter wyczerpujący, co oznacza brak możliwości stosowania w tym zakresie wykładni rozszerzającej i stwierdzania nieważności z innych przyczyn niż określone w art. 156 § 1 k.p.a.
Odnotowania też wymaga, że rozpatrując sprawę w omawianym trybie, organ orzekający obowiązany jest wziąć pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania badanej decyzji. Ewentualna późniejsza zmiana stanu prawnego, czy zmiana okoliczności faktycznych nie może zaś mieć wpływu na dokonywaną przez niego ocenę.
Jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji jest wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Ta kwalifikowana wadliwość zachodzi zatem w przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub części. Obowiązkiem organu rozważającego zaistnienie przesłanki rażącego naruszenia prawa będzie zatem poczynienie ustaleń faktycznych sprawy, które pozwoliłyby na ocenę tego typu wadliwości. Czynności te podejmowane są w ramach sprawowania swoistego nadzoru, ale nie jako kontynuacja postępowania zwykłego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2020 r., sygn. I OSK 2441/20).
W zaskarżonej decyzji Kolegium dokonało oceny zaistnienia każdej z przesłanek stwierdzenia nieważności wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. W konkluzji tej oceny uznało, że żadna z tych przesłanek nie zachodzi, wobec czego brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności wskazanej na wstępie decyzji. Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do tego, czy w sprawie zachodzi przesłanka stwierdzenia nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Na zaistnienie tej przesłanki stwierdzenia nieważności wskazała strona skarżąca we wniosku inicjującym postępowanie, w którym Kolegium wydało obecnie kontrolowane rozstrzygnięcie. W odniesieniu zaś do pozostałych przesłanek stwierdzenia nieważności (art. 156 § 1 pkt 1, 3-7 k.p.a.) skarżący nie sformułował żadnych zarzutów. Stąd uznać należy, że brak spełnienia tych pozostałych przesłanek stwierdzenia nieważności ma charakter bezsporny.
Ocena zaistnienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wymaga odniesienia się do podstawy prawnej decyzji kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności. Podstawę materialnoprawną decyzji Starosty z dnia 22 listopada 2019 r. stanowił art. 102 ust. 1d u.k.p. W dacie jej wydania przepis ten miał następujące brzmienie: "Jeżeli osoba kierowała pojazdem silnikowym pomimo wydania decyzji administracyjnej o zatrzymaniu jej prawa jazdy na podstawie ust. 1 pkt 4 lub 5 albo zatrzymania prawa jazdy na podstawie art. 135 ust. 1 pkt 1a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym, starosta wydaje decyzję administracyjną o przedłużeniu okresu, na który zatrzymano prawo jazdy, do 6 miesięcy. Jeżeli decyzja, o której mowa w ust. 1c, nie została jeszcze wydana, starosta wydaje tę decyzję na okres 6 miesięcy.". Z przepisu tego wynika, że przesłanką do wydania decyzji administracyjnej o przedłużeniu do 6 miesięcy okresu, na który zatrzymano prawo jazdy, jest uprzednie wydanie decyzji administracyjnej o zatrzymaniu prawa jazdy m.in. na podstawie art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p. tj. z powodu przekroczenia przez kierującego pojazdem dopuszczalnej prędkość o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym. Drugą przesłanką jest kierowanie pojazdem pomimo obowiązywania wskazanej wyżej decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy.
Z uzasadnienia decyzji z 22 listopada 2019 r. wynika, że wydając ją Starosta oparł się na następujących okolicznościach faktycznych: w dniu [...] marca 2018 r. skarżący przekroczył prędkość o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym; w dniu 16 maja 2018 r. Starosta wydał decyzję o zatrzymaniu skarżącemu z tego powodu prawa jazdy, opatrując ją rygorem natychmiastowej wykonalności, przy czym decyzja ta została następnie skutecznie doręczona skarżącemu w trybie art. 44 k.p.a.; w dniu [...] września 2019 r. skarżący kierował pojazdem.
Żądanie stwierdzenia nieważności decyzji z 22 listopada 2019 r. skarżący opiera w istocie na twierdzeniu, że decyzja z 16 maja 2018 r. o zatrzymaniu prawa jazdy na trzy miesiące została mu doręczona dopiero 28 grudnia 2022 r. Natomiast skarżący nie kwestionuje tego, że w dniu [...] marca 2018 r. przekroczył prędkość o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym, a także tego, że w dniu [...] września 2019 r. ponownie kierował pojazdem. Jednak według skarżącego w tej ostatniej dacie nie obowiązywała jeszcze decyzja o zatrzymaniu prawa jazdy na trzy miesiąca, gdyż nie została jeszcze skutecznie doręczona skarżącemu.
Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się zatem do tego, czy kierowanie przez skarżącego w dacie [...] września 2019 r. miało miejsce w okresie obowiązywania decyzji z 16 maja 2018 r. o zatrzymaniu prawa jazdy. Kluczowe jest przy tym zagadnienie, czy do doręczenia tej decyzji doszło w trybie art. 44 k.p.a. po uprzednim dwukrotnym awizowaniu przesyłki – tak jak wskazuje Kolegium, czy też do tego doręczenia doszło dopiero w dniu 28 grudnia 2022 r. – tak jak chciałby tego skarżący. Przyjęcie w tym względzie zapatrywania skarżącego skutkowałoby tym, że w dacie [...] września 2019 r. tj. w dacie kiedy ujawniono ponowne prowadzenie pojazdu przez skarżącego, nie byłyby spełnione przesłanki, od których ustawodawca uzależnił przedłużenie obowiązywania zatrzymania prawa jazdy na okres 6 miesięcy. Jednak zdaniem Sądu w powyższym zakresie prawidłowe jest stanowisko Kolegium a nie skarżącego.
Jak wynika z akt administracyjnych decyzja Starosty z 16 maja 2018 r. o zatrzymaniu prawa jazdy na okres 3 miesięcy została wysłana na adres ul. [...] w B. Adres ten wskazano jako miejsce zamieszkania skarżącego w zawiadomieniu z KMP we W., informującym o przekroczeniu przez skarżącego dozwolonej prędkości o 60 km/h w terenie zabudowanym, co miało miejsce w dniu [...] marca 2018 r. Skarżący nie kwestionuje, że jest to jego adres zamieszkania. Jednak jednocześnie wskazuje, że w dacie awizowania przesyłki zawierającej decyzję z 16 maja 2018 r. nie przebywał w miejscu zamieszkania, gdyż w okresie od 15 do 21 maja przebywał w N., a od 21 maja do 6 lipca 2018 r. przebywał we W. i w W. Wywodzi stąd skarżący, że nie mógł się dowiedzieć się o awizowaniu przesyłki zawierającej decyzję z 16 maja 2018 r. o zatrzymaniu prawa jazdy, a w konsekwencji brak jest podstaw do zastosowania art. 44 k.p.a. Skutek doręczenia przepis ten uzależnia bowiem od zawiadomienia o awizowaniu przesyłki.
Jednak w ocenie Sądu stanowiska tego nie sposób uznać za prawidłowe. Z art. 44 § 2 k.p.a. wynika, że zawiadomienie o tzw. awizowaniu przesyłki umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej adresata. Nie ma natomiast znaczenia, czy z zawiadomieniem tym adresat przesyłki faktycznie się zapoznał.
Na znajdującym się w aktach sprawy druku zwrotnego potwierdzenia odbioru widnieje adnotacja pracownika poczty o umieszczeniu w dniu 18 maja 2018 r. tzw. awiza w oddawczej skrzynce pocztowej adresata, a także o powtórnym awizowaniu. Wobec niepodjęcia awizowanej przesyłki skutek jej doręczenia nastąpił zgodnie z art. 44 § 4 k.p.a. w upływem ostatniego dnia okresu wskazanego w § 1 tego przepisu tj. z upływem 1 czerwca 2018 r. Od tej daty obowiązywała decyzja z dnia 16 maja 2018 r. o zatrzymaniu prawa jazdy (na ten sam adres, również w trybie art. 44 k.p.a. doręczono potem decyzję z 22 listopada 2019 r.).
Zatem skarżący, kierując pojazdem w dniu [...] września 2019 r. spowodował, że zaistniały podstawy obligujące Starostę do wydania decyzji o przedłużeniu okresu zatrzymania prawa jazdy na okres 6 miesięcy. Dla sprawy nie ma znaczenia przy tym znaczenia, że skarżący dopiero w dniu 28 grudnia 2022 r. zapoznał się z treścią decyzji z 16 maja 2018 r.
Przedstawione dotychczas rozważania prowadzą Sąd do wniosku, że ostateczna decyzja Starosty z dnia 22 listopada 2019 r. o przedłużeniu okresu zatrzymania prawa jazdy nie została wydana z naruszeniem art. 102 ust. 1d u.k.p. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania tej decyzji. Oznacza to, że Kolegium zasadnie przyjęło, że decyzja ta nie jest obciążona kwalifikowaną wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zważywszy zaś na to, że zdaniem Sądu Kolegium zasadnie nie dopatrzyło się w tej decyzji także innych kwalifikowanych wad, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 1, pkt 2-7 k.p.a., a ponadto zważywszy, że Sąd - niezwiązany zarzutami skargi - nie stwierdził w kontrolowanej decyzji Kolegium innych naruszeń, czy to przepisów postępowania, czy to przepisów materialnego, które dawałaby podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji, to na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, a to wobec zgodnych wniosków strony, jak i Kolegium, w tym zakresie (art. 119 pkt 2 p.p.s.a.).