Uzasadnienie
Decyzją z dnia 23 grudnia 2022 r. nr [...] Burmistrz Gminy i Miasta C. (dalej: "organ I instancji"), na podstawie art. 2 ust. 3c-3e, ust. 6, ust. 12, ust. 15 oraz art. 3 ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 141 z późn. zm.) - dalej: "u.o.d.w." i art. 104, art. 107, art. 127a, art. 130 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 775 z późn. zm.) - dalej: "k.p.a.", odmówił W. J. (dalej: "strona", "skarżący") przyznania prawa do dodatku węglowego.
W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 9 listopada 2022 r. strona złożyła wniosek o wypłatę dodatku węglowego dla lokalu mieszkalnego w budynku pod adresem: S. ul. [...]. Budynek pod wskazanym adresem został zgłoszony do Centralnej Ewidencji Emisyjności Budynków (dalej: "CEEB") przez stronę jako budynek ogrzewany węglem i paliwami węglopochodnymi. Organ ustalił, że ww. wniosek nie jest pierwszym wnioskiem złożonym dla gospodarstw domowych zamieszkałych pod wskazanym adresem miejsca zamieszkania. Z oświadczenia strony wynikało, że w terminie do 30 listopada 2022 roku nie było możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących pod wskazanym adresem w odrębnych lokalach. Na podstawie przeprowadzonego w dniu 7 grudnia 2022 r. wywiadu środowiskowego organ I instancji ustalił, że budynek wskazany we wniosku posiada dwie kondygnacje, gdzie zamieszkują osoby w dwóch różnych gospodarstwach domowych.
Nie jest jednak wydzielona klatka schodowa, która mogłaby stanowić o odrębności obu lokali gdyż, aby dostać się do mieszkania na pierwszym piętrze należy skorzystać ze schodów znajdujących się w środku mieszkania strony.
Strona w dniu 17 stycznia 2022 r. złożyła odwołanie od opisanej wyżej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach (dalej" Kolegium" lub "organ odwoławczy"). Niezadowolona z decyzji organu I instancji strona podniosła, że podczas oględzin pracowników Ośrodka Pomocy Społecznej w C. (dalej: "OPS") stwierdzono, że w jej domu nie ma dwóch odrębnych gospodarstw bo schody prowadzące na górę do mieszkania rodziców strony znajdują się w jej mieszkaniu. Strona zarzuciła, że pracownicy OPS uznali, że nie ma potrzeby oglądać odrębnego mieszkania na piętrze budynku - do którego prowadzą osobne drzwi - z powodu wspólnych schodów. Wskazała, że wchodząc do budynku mieszkalnego, wchodzi się do sieni, która jest szlakiem komunikacyjnym pomiędzy mieszkaniem na parterze, w którym strona mieszka ze swoją rodziną, piwnicą oraz mieszkaniem na piętrze, gdzie jej rodzice prowadzą odrębne gospodarstwo domowe. W ocenie strony nieprawdziwe jest zatem stwierdzenie, że wejście na pierwsze piętro odbywa się poprzez jej mieszkanie, gdyż sień jest wydzieloną częścią komunikacyjną w domu, a nie mieszkaniem.
Kolegium, po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia 24 lutego 2023 r. nr SKO.PSW/41.5/573/2023/2088/, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. 2018 r., poz. 540), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił dotychczas przeprowadzone w sprawie czynności, następnie wskazał, iż w aktach sprawy znajduje się deklaracja z dnia 24 maja 2022 r. dotycząca źródeł ciepła i źródeł spalania paliw w przedmiotowym budynku złożona przez właściciela stronę, wskazująca, że zainstalowanym i użytkowanym źródłem ogrzewania jest kocioł na paliwo stałe, zasilany węglem i paliwami węglopochodnymi. We wniosku o przyznanie dodatku węglowego Skarżący wskazał, że prowadzi wieloosobowe gospodarstwo domowe, a głównym źródłem ogrzewania gospodarstwa domowego jest kocioł na paliwo stałe. Strona zajmuje parter budynku przy ul. [...] w S. natomiast na piętrze zamieszkują rodzice. Mieszkania posiadają odrębną kuchnię oraz toaletę, natomiast jest wspólne wejście zewnętrzne do budynku, oraz jest wspólny korytarz prowadzący na piętro.
Organ odwoławczy przywołał przepisy stanowiące podstawę normatywną rozstrzygnięcia w tym art. 2 ust.1 u.o.d.w. oraz przepisy ustawy z dnia 27 października 2022 r. o zakupie preferencyjnym paliwa stałego dla gospodarstw domowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2236) nowelizujące przepisy ustawy o dodatku węglowym. Kolegium wskazał, że organ I instancji działając w oparciu o przepis art. 2 ust. 3d u.o.d.w. przeprowadził wywiad środowiskowy w dniu 21 listopada 2022 r. pod adresem: ul. [...] w C. Z treści sporządzonej w trakcie wywiadu notatki służbowej wynika, że w budynku pod wskazanym wyżej adresem zamieszkują 2 rodziny. Strona zamieszkuje na parterze, gospodaruje oddzielnie, posiada swoje dochody. Budynek ogrzewany jest wspólnym źródłem ciepła tj. piecem zasilanym węglem. W wyniku analizy stanu faktycznego sprawy organ odwoławczy uznał, że strona nie podjęła prawem wymaganych działań mających na celu ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem w odrębnych lokalach. Tym samym, strona nie spełnia przesłanek ustawowych uprawniających do przyznania dodatku węglowego.
Z rozstrzygnięciem Kolegium nie zgodził się skarżący, który wniósł w dniu 29 marca 2023 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Nie zgodził się z błędną w jego ocenie interpretacją przepisów dokonanych przez organy, stwierdzającą, że możliwość przyznania dodatku węglowego zależne jest od podjęcia kroków formalnych prowadzących do nadania odrębnego adresu miejsca zamieszkania. W przypadku lokalu skarżącego podjęcie jakichkolwiek "kroków formalnych" w celu nadania adresu nie ma podstaw prawnych i musi się skończyć odmową nadania adresu. Budynek jest dwupiętrowy, skarżący zajmuję jeden poziom, natomiast nadanie odrębnego numeru dla piętra jest formalnie i prawnie niemożliwe. Zaznaczył, że dodatek węglowy ma służyć wsparciu rodzin - oddzielnych gospodarstw domowych, które samodzielnie zaspokajają swoje potrzeby, ale współdzielą źródło ogrzewania tak jak to ma miejsce w jego przypadku.
W domu przy ulicy [...] w S. zarówno na parterze jak i na piętrze bez wątpienia prowadzone są dwa odrębne, niezależne gospodarstwa domowe z zachowaniem prywatności i intymności dzięki wyodrębnieniu dwóch poziomów dla pomieszczeń mieszkalnych z oddzielną kuchnią i łazienką dla każdego z prowadzonych gospodarstw domowych.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie z uzasadnieniem jak w treści zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Przystępując do rozpoznania sprawy, Sąd miał na uwadze, iż zgodnie z regulacją art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1).
Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części - art. 151 p.p.s.a.
Skarga jest uzasadniona.
Przedmiotem kontroli w rozpoznawanej sprawie, w oparciu o wymienione powyżej kryteria, stała się decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 24 lutego 2023 r. nr SKO.PSW/41.5/573/2023/2088/ utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji – Burmistrza Gminy i Miasta C. z dnia 23 grudnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania dodatku węglowego.
Podstawę materialnoprawną wydanego w sprawie rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym. Jak wynika z treści art. 2 ust. 1 tej ustawy dodatek węglowy przysługuje osobie w gospodarstwie domowym w przypadku, gdy głównym źródłem ogrzewania gospodarstwa domowego jest kocioł na paliwo stałe, kominek, koza, ogrzewacz powietrza, trzon kuchenny, piecokuchnia, kuchnia węglowa lub piec kaflowy na paliwo stałe, zasilane paliwami stałymi, wpisane lub zgłoszone do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków (Dz. U. z 2022 r. poz. 438, 1561, 1576, 1967 i 2456), do dnia 11 sierpnia 2022 r., albo po tym dniu - w przypadku głównych źródeł ogrzewania wpisanych lub zgłoszonych po raz pierwszy do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o których mowa w art. 27g ust. 1 tej ustawy.
Przez gospodarstwo domowe rozumie się: 1) osobę fizyczną samotnie zamieszkującą i gospodarującą (gospodarstwo domowe jednoosobowe) albo 2) osobę fizyczną oraz osoby z nią spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie z nią zamieszkujące i gospodarujące (gospodarstwo domowe wieloosobowe), (art. 2 ust. 2), natomiast przez paliwa stałe rozumie się węgiel kamienny, brykiet lub pelet zawierające co najmniej 85% węgla kamiennego (art. 2 ust. 3).
Ustawodawca mocą art. 50 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 15 września 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła w związku z sytuacją na rynku paliw (Dz. U. z 2022 r., poz. 1967, obowiązującego od 20 września 2022 r.) w ustawie o dodatku węglowym wprowadził w art. 2 regulację odnoszącą się do sytuacji zamieszkiwania pod jednym adresem więcej niż jednego gospodarstwa domowego. Zgodnie z brzmieniem dodanego ust. 3a i 3b - w przypadku, gdy pod jednym adresem miejsca zamieszkania zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe, jeden dodatek węglowy przysługuje dla wszystkich gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem (ust. 3a), w przypadku gdy wniosek o wypłatę dodatku węglowego złożono dla więcej niż jednego gospodarstwa domowego mających ten sam adres miejsca zamieszkania, to dodatek ten jest wypłacany wnioskodawcy, który złożył wniosek jako pierwszy. Pozostałe wnioski pozostawia się bez rozpoznania (ust. 3b).
Kolejną nowelizacją, obowiązującą od 3 listopada 2022 r., na podstawie art. 26 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 27 października 2022 r. o zakupie preferencyjnym paliwa stałego dla gospodarstw domowych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2236) rozszerzono ww. regulację o kolejne zapisy. Mianowicie w myśl art. 2 ust. 3c w przypadku, gdy pod jednym adresem miejsca zamieszkania zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe i w terminie do dnia 30 listopada 2022 r. nie jest możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem w odrębnych lokalach, nie stosuje się ust. 3a i 3b do gospodarstwa domowego, którego źródłem ogrzewania jest oddzielne lub współdzielone źródło ciepła. W tym przypadku gospodarstwu domowemu, które zajmuje lokal, dla którego nie było możliwe ustalenie odrębnego adresu, wójt, burmistrz albo prezydent miasta przyznaje dodatek węglowy w drodze decyzji administracyjnej, jeżeli w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego organ ten ustalił zamieszkiwanie pod jednym adresem w odrębnych lokalach kilku gospodarstw domowych oraz wykorzystywanie przez te gospodarstwa oddzielnego lub współdzielonego źródła ogrzewania. Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego sporządza się notatkę służbową (art. 2 ust. 3d zd. 1 i 2).
Stosownie natomiast do treści art. 2 ust. 9 ustawy o dodatku węglowym wniosek o wypłatę dodatku węglowego składa się w terminie do dnia 30 listopada 2022 r. Wnioski o wypłatę dodatku węglowego złożone po dniu 30 listopada 2022 r. pozostawia się bez rozpoznania (ust. 10). Skarżący w dniu 9 listopada 2022 r. złożył wniosek o wypłatę dodatku węglowego (karta nr 9 akt administracyjnych).
Sąd zwraca uwagę, iż kolejne nowelizacje ustawy o dodatku węglowym jasno wskazują, że ich ratio legis sprowadza się do objęcia wsparciem w formie tego świadczenia jak największej liczby gospodarstw domowych, poprzez odformalizowanie procedury przy jednoczesnym zobowiązaniu organów administracji publicznej do dokładnego i wszechstronnego zbadania okoliczności faktycznych dotyczących osoby ubiegającej się o to świadczenie (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 5 maja 2023 r. sygn. II SA/Gl 210/23). Cel tych przepisów polega niewątpliwie na zapewnieniu jak najszerszego dostępu do przedmiotowego świadczenia gospodarstwom domowym, w których stosowane źródło ciepła lub źródło spalania paliw spełnia warunki ustawowe.
Z akt administracyjnych sprawy wynika i jest to bezsporne, że skarżący złożył w terminie do CEEB deklarację dotyczącą źródeł ciepła i źródeł spalania paliw w dniu 24 maja 2022 r. (karta nr 1 akt administracyjnych).
Budynek wskazany we wniosku posiada dwie kondygnacje, gdzie zamieszkują osoby w dwóch różnych gospodarstwach domowych. Nie jest jednak wydzielona klatka schodowa, która mogłaby stanowić o odrębności obu lokali gdyż, aby dostać się do mieszkania na pierwszym piętrze należy skorzystać ze schodów znajdujących się w środku mieszkania strony. Z notatki służbowej (notatka służbowa z przeprowadzonej rozmowy telefonicznej ze skarżącym - notabene bez daty i podpisem nieznanego pracownika – karta 11 akt administracyjnych) wynika, że organ przeprowadził w dniu 6 grudnia 2022 r. rozmowę telefoniczna ze skarżącym, który oświadczył, że w terminie do 30 listopada 2022 r. nie było możliwości ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących w budynku przy ul. [...] w S. Oświadczenia złożonego przez skarżącego w dni 8 grudnia 2022 r. potwierdza treść notatki.
W ocenie Sądu to na organie I instancji spoczywał obowiązek ustalenia, czy w sprawie zaistniały okoliczności będące warunkiem zastosowania wyjątku od zasady określonej w art. 2 ust. 3b u.o.d.w. Mowa tutaj o ustaleniach zarówno w zakresie ilości gospodarstw domowych zamieszkujących pod danym adresem, jak również braku możliwości ustalenia odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych. Z materiału dowodowego sprawy nie wynika jednoznacznie, czy w sprawie można mówić o kilku gospodarstwach domowych zamieszkałych pod jednym adresem, w rozumieniu ustawy o dodatku węglowym. Organ oparł się wyłącznie na wywiadzie środowiskowym, którego ustalenia zostały zakwestionowane przez skarżącego.
Skarżący wyraźnie zaznaczył, że pracownicy OPS nie pofatygowali się na pierwsze piętro celu ustalenia jak wygląda drugie gospodarstwo jego rodziców i jaką rolę pełni tzw. sień. Ustalenie bowiem zamieszkiwania pod jednym adresem miejsca zamieszkania więcej niż jednego gospodarstwa domowego, implikuje zastosowanie w sprawie przywołanego wyżej art. 2 ust. 3c u.o.d.w. Rozstrzygnięcie wniosku skarżącego zależało zatem od należytego i niebudzącego wątpliwości ustalenia, z iloma gospodarstwami domowymi, w rozumieniu ustawy o dodatku węglowym, mamy w sprawie do czynienia. Takie ustalenie w ocenie Sądu powinno być jednoznaczne i nie budzące wątpliwości.
Sąd zwraca uwagę, że treść art. 2 ust. 15a u.o.d.w. wskazuje źródła informacji, które właściwy organ dokonując weryfikacji wniosku o wypłatę dodatku węglowego zobowiązany jest uwzględnić. Wyliczone w przepisie źródła informacji nie stanowią jednak katalogu zamkniętego. Z materiału dowodowego sprawy nie wynika aby organy dokonały jakichkolwiek ustaleń w tym zakresie, pomimo wyraźnego obowiązku wynikającego z treści przywołanego przepisu.
W odniesieniu do przesłanki braku możliwości ustalenia odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych, Sąd zważył, iż ustawodawca nie wprowadził wymogu, aby wskazana okoliczność "braku możliwości ustalenia odrębnego adresu" mogła być ustalona wyłącznie na skutek podjęcia formalnych kroków prowadzących do wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu, złożenia wniosku o nadanie numeru porządkowego bądź też wymagane było potwierdzenia wskazanej okoliczności konkretnym dowodem. Wprowadzona regulacja nie wymaga wszczęcia procedury o wydzielenie odrębnego lokalu. Uwzględniając dokumentację niezbędną dla zainicjowania tego rodzaju postępowania, poważne wątpliwości budziłoby dokonanie powyższego w terminie do dnia 30 listopada 2022 r. w sytuacji, gdy wspomniana nowelizacja weszła w życie w dniu 3 listopada 2022 r.
Pomimo krótkiego okresu obowiązywania analizowanego rozwiązania prawnego, zwraca uwagę stanowisko sądów administracyjnych, w ramach którego podkreśla się, iż przepisy ustawy o dodatku węglowym nie wprowadzają "obowiązku podjęcia przez stronę sformalizowanych działań" mających na celu ustalenie odrębnego adresu, a wykazanie, iż przesłanka została spełniona może nastąpić poprzez złożenia oświadczenia, że do 30 listopada 2022 r. nie było możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla lokalu zajmowanego przez gospodarstwo domowe strony (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach: z dnia 11 maja 2023 r. sygn. II SA/Gl 355/23, z dnia 8 maja 2023 r. sygn. II SAB/Gl 24/23, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 23 maja 2023 r. sygn. I SA/Łd 299/23), a następnie dokonanie oceny oświadczenia w kontekście zaistnienia warunków zastosowania art. 2 ust. 3d w zw. z art. 2 ust. 3c ustawy o dodatku węglowym.
Powyższe pozostaje istotne w związku z treścią złożonego przez skarżącego oświadczenia z dnia 8 grudnia 2022 r., że "w terminie do dnia 30 listopada 2022 r. nie było możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących pod wskazanym adresem w odrębnych lokalach" (karta 14 akt administracyjnych).
W niniejszej sprawie dokonanie przez organ powyżej wskazanej analizy nie wynika z akt administracyjnych. Tego rodzaju ustalenie niewątpliwie było konieczne z punktu widzenia przesłanki określonej w art. 2 ust. 3c ustawy o dodatku węglowym.
Zdaniem Sądu organy orzekające w sprawie nie poczyniły wystarczających ustaleń czy zostały spełnione przesłanki wymagane do przyznania wnioskowanego świadczenia. Powyższe wymagało przeprowadzenia szczegółowego postępowania dowodowego. Organy winny dopuścić z urzędu dowody przemawiające za wyjaśnieniem sprawy, podjąć wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy.
W konsekwencji Sąd doszedł do przekonania, iż z uwagi na błędną wykładnię art. 2 ust. 3c i 3d ustawy o dodatku węglowym oraz naruszenie przepisów procedury administracyjnej art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., które miały istotny wpływ na rozstrzygnięcie, zarówno zaskarżona decyzja Kolegium jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie mogą pozostać w obiegu prawnym.
Zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a. organ ponownie rozpoznając sprawę uwzględni wskazania wynikające wprost z niniejszego uzasadnienia, a rozpoznając wniosek skarżącego o przyznanie dodatku węglowego uwzględni dokonaną przez Sąd wykładnię art. 2 ust. 3c i 3d ustawy o dodatku węglowym, zważając by nie naruszono przepisów procedury administracyjnej.
Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.