Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicachz 17 sierpnia 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 636/23

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Katowicach (dalej: SKO) z 22 lutego 2023 r., nr SKO.PSŚ/41.5/229/2023/2038 utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta R. przez Kierownika Sekcji Świadczeń Ośrodka Pomocy Społecznej w R. (dalej: organ) z dnia 4 stycznia 2023 r., numer [...] w sprawie odmowy przyznania N.Z. (dalej: Skarżąca) prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad osobą niepełnosprawnym O. Z. (Z.).

Rozstrzygnięcie nastąpiło w następującym stanie faktycznym i prawnym

W dniu 8 listopada 2022 r. Skarżąca złożyła do organu wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad mężem – O. Z.. Mąż posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności z dnia 13 lipca 2022 r. numer [...], wydane przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w R.. Obowiązuje ono do dnia 31 lipca 2024 r. Daty, od której niepełnosprawność istnieje nie da się ustalić, a ustalony jej stopień datuje się od dnia 31 maja 2022 r.

Organ pierwszej instancji ustalił także, że O. Z. ma dorosłą córkę, która studiuje od października 2022 w B..

Skarżąca wraz z niepełnosprawnym mężem przebywa w Polsce legalnie od dnia 28 marca 2022 r. Oboje są obywatelami Ukrainy posiadającymi status uchodźcy wojennego.

W trakcie przeprowadzonego w dniu 5 grudnia 2022 r. wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania pracownik socjalny ustalił, że Skarżąca obecnie - w związku z opieką nad mężem - nie widzi możliwości podjęcia zatrudnienia, ponieważ opieka nad mężem wymaga zaangażowania przez większą część dnia. Skarżąca od dnia 1 sierpnia 2022 r. do dnia 31 października 2022 r. brała udział w stażu zawodowym na stanowisku pracownika administracyjno-biurowego (zaświadczenie o ukończeniu stażu w aktach sprawy), ale odbywało się ono w czasie, kiedy zamieszkiwała z nimi córka - obecnie studiująca w B.. Ustalono także, że mąż Skarżącej sam spożywa posiłki, nie wymaga zakładania pampersa, samodzielnie załatwia potrzeby fizjologiczne. Wymaga natomiast hemodializowania trzy razy w tygodniu, na które to dializy zostaje transportowany przez transport medyczny do stacji dializ w W. (jak w dniu przeprowadzania wywiadu środowiskowego, podczas którego mąż Skarżącej był nieobecny). Jak wynika z oświadczenia o stanie zdrowia wydanego przez ZUS, wymaga on przeszczepu nerki.

W tak ustalonym stanie faktycznym organ odmówił przyznania Skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem O. Z. (Z.). W uzasadnieniu organ przywołał brzmienie obowiązujących i w oparciu o nie stwierdził, że świadczenie pielęgnacyjne Skarżącej nie przysługuje z uwagi na niemożność ustalenia daty powstania niepełnosprawności u jej męża.

Od tej decyzji Skarżąca wniosła odwołania.

Po ponownej analizie akt sprawy SKO utrzymało decyzję organu I instancji w mocy.

Nie podzieliło jednak stanowiska organu co do podstawy prawnej wydanej decyzji, którą był art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Na mocy orzeczenia TK z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 został on uznany za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Jak wynika z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP orzeczenia TK mają moc powszechnie obowiązująca i są ostateczne. Jednak to uchybienie, w ocenie SKO nie zmienia faktu, że Skarżącej nie przysługuje prawo do zasiłku pielęgnacyjnego. Zasadniczym warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest to, aby opiekun osoby niepełnosprawnej nie podejmował lub rezygnował z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z okoliczności sprawy musi więc wynikać, że sprawujący opiekę nie wykonuje aktywności zawodowej (tj. rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej) wyłącznie z uwagi na konieczność sprawowania stałej opieki nad osoba niepełnosprawną i to w takim wymiarze (zakresie), który w okolicznościach danej sprawy wyklucza, aby opiekun miał możliwość podjęcia jakiejkolwiek aktywności zawodowej.

W ocenie Kolegium, czynności jakie Wnioskodawczyni wykonuje w ramach sprawowanej nad mężem opieki nie są na tyle absorbujące, aby uniemożliwiały jej podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia. Czynności polegające na pomocy w codziennej pielęgnacji, przy posiłku oraz pomocy w dostaniu się do lekarza nie są czynnościami oznaczającymi stałą lub długotrwałą opiekę innej osoby w rozumieniu art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych uniemożliwiającą podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia, choćby na część etatu. Swoje stanowisko w tym zakresie poparł poglądami wyrażonymi orzecznictwie sądowoadministracyjnym.

Mąż Skarżącej porusza się samodzielnie - choć przy pomocy kuli oraz ortez na obu kolanach. Nie wymaga pomocy w załatwianiu potrzeb fizjologicznych, bowiem jak wynika z wywiadu środowiska załatwia je samodzielnie, nie potrzebuje pampersa. Samodzielnie spożywa posiłki. Na dializy (trzy razy w tygodniu) transportowany jest przez transport medyczny i jest na tyle sprawny, aby móc jeździć tam sam. Wskazuje na to okoliczność, że w trakcie przeprowadzania wywiadu środowiskowego przebywał w ośrodku dializ a Skarżąca była w domu. W ocenie SKO mąż Skarżącej mimo swej niepełnosprawności, jest osobą względnie samodzielną. Z akt sprawy nie wynika, aby nie mógł pozostać w domu sam pod nieobecność Skarżącej oraz że wymaga stałej obecności osoby trzeciej w celu zabezpieczenia jego potrzeb życiowych.

Dodatkowo SKO wskazało, że nie zawsze osoba zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności będzie wymagać takiej opieki, która pozostawać będzie w stopniu wykluczającym podjęcie przez osobę bliską zatrudnienia. Rolą organów jest ustalenie, czy okoliczności danej sprawy stanowią rzeczywistą przeszkodę w podjęciu zatrudnienia (wykonywania innej pracy zarobkowej) i faktycznie uniemożliwiają wykonywanie aktywności zawodowej przez opiekuna. Takich okoliczności jednak w sprawie nie stwierdzono, zważywszy na samodzielność męża Skarżącej.

Składając pismem z 17 marca 2023 r. skargę Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji oraz dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. w postaci dokumentu orzeczenia lekarza orzecznika ZUS z dnia 23 lutego 2023r. w sprawie ustalenia niezdolności do samodzielnej egzystencji, które to jest niezbędne dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości oraz nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania - celem wykazania faktu posiadania orzeczenia o niezdolności do samodzielnej egzystencji.

Zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego mający istotny wpływ na wynik sprawy tj.;

1.art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych przez dokonanie błędnej wykładni i przyjęcie, iż:

1. a) definicja opieki zawarta w tymże przepisie wskazuje na obligatoryjność "stałości" oraz "długoterminowości" świadczonej opieki i w konsekwencji przyjęcie, iż przepis ten uniemożliwia ustalenie prawa Skarżącej do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji gdy w rozumieniu powyższego przepisu osoba niepełnosprawna w znacznym stopniu wymaga, w zależności od schorzenia oraz aktualnego stanu zdrowia, opieki stałej i długotrwałej lecz niekoniecznie całodobowej;
2. b) w stanie faktycznym sprawy nie istnieje związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy koniecznością sprawowania opieki, a rezygnacją z zatrudnienia i w konsekwencji przyjęcie, iż przepis ten uniemożliwia ustalenie prawa Skarżącej do świadczenia pielęgnacyjnego, podczas gdy w niniejszej sprawie taki związek bezpośrednio istnieje z uwagi na konieczną obecność Skarżącej i asystowanie w podstawowych czynnościach domowych podejmowanych przez męża.
3. 2. art. 17 ust 1 w zw. z art. 3 pkt 21 ustawy o świadczeniach rodzinnych przez dokonanie błędnej wykładni i przyjęcie, iż mąż Skarżącej, pomimo posiadania orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności wraz z wymaganiem co do konieczności sprawowania wobec niego stałej i długotrwałej opieki osoby trzeciej jest osobą względnie samodzielną i nie wymaga stałej obecności osoby trzeciej, podczas gdy treść orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności jest dla organów wiążąca, a ocena stopnia samodzielności i stanu zdrowia nie leży w kompetencjach organu pomocowego.

Zarzuciła także naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1. 1. art. 7, 77 w zw. z art. 80 k.p.a. przez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy tj. faktycznego zakresu opieki Skarżącej nad mężem oraz związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem dalszego zatrudnienia przez Skarżącą, a pogorszającym się stanem zdrowia jej męża, determinującym konieczność stałego sprawowania opieki, co skutkuje brakiem ustalenia prawa Skarżącej do świadczenia pielęgnacyjnego;
2. 2. art. 6 k.p.a. przez przekroczenie zasady działania w granicach i na podstawie prawa i tym samym dokonanie ustaleń niezgodnie z wydanym przez właściwe organy orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności.

W uzasadnieniu podniosła, że SKO dokonał błędnej wykładni przepisów prawa materialnego tj. art. 17 ust 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych i nie wziął pod uwagę wykładni systemowej i celowościowej przedmiotowej instytucji, a powołany przepis został w sposób literalnie zastosowany.

Skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem SKO co do tego, że jej mąż nie wymaga "stałej" i "długotrwałej" opieki. Ocena dokonana w tym zakresie przez SKO jest zbyt daleko idąca i nie ma oparcia w realiach niniejszej spraw.

Ponadto - w odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 17 ust 1 w zw. z art. 3 pkt 21 ustawy o świadczeniach rodzinnych - organ odwoławczy jest związany orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności i nie ma możliwości w sposób dyskrecjonalny podejmowania ustaleń dotyczących samodzielności osoby pozostającej pod opieką oraz aktualnego stanu jej zdrowia. To w orzeczeniu o stopniu niepełnosprawności, uprawnione organy określają na podstawie odrębnego postępowania zakres oraz wymagania jakie są niezbędne dla danej osoby. Wobec męża Skarżącej orzeczono wymaganie dotyczące konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji i konieczności zaopatrzenia w przedmiotu ortopedyczne i inne środki pomocnicze ułatwiające funkcjonowanie osoby.

Tym samym, organ ustalając ten zakres i powołując ten fakt jako jedną z przyczyn odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przekroczył zasadę praworządności dotyczącą działania na podstawie i w granicach prawa.

SKO nie wzięło pod uwagę całości zebranego materiału dowodowego, a zebrany materiał jest niewystarczający, albowiem w sposób zbyt ogólny określa czynności jakich dokonuje Skarżąca wobec męża podczas sprawowanej opieki nad nim. Opieka nad mężem Skarżącej wymaga czynności długotrwałych i stałych, jak również niezbędnych i koniecznych, co zostało ustalone w toku odrębnego postępowania. Zakres ten i czas niezbędny na pomoc bezpośrednio uniemożliwia podjęcie Skarżącej zatrudnienia, także w wymiarze niepełnego etatu. Nie sposób przyjąć, aby stan zdrowia osoby wymagającej opieki był na tyle dobry, aby mógł on pozostawać sam w domu i zapewnić sobie samodzielne funkcjonowanie i możliwość spożywania posiłków czy też korzystania z toalety.

W zakresie wniosku o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu - orzeczenia lekarza orzecznika ZUS z dnia 23 lutego 2023r. wskazać należy, iż organ ten ustalił niezdolność osoby wymagającej opieki do samodzielnej egzystencji do dnia 24 lutego 2024r. Dowód ten pojawił się na etapie po wydaniu decyzji oraz po doręczeniu decyzji organu II instancji, stąd konieczność jego powołania pojawiła się dopiero na etapie postępowania sądowoadministracyjnego.

W odpowiedzi na skargę SKO podtrzymało swoje stanowisko w sprawie wnosząc o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje

Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Z kolei art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.) stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.).

Natomiast art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.

Należy również wskazać, że w myśl art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.

Aktem poddanym sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja SKO z 22 lutego 2023 r. utrzymującą w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta R. przez Kierownika Sekcji Świadczeń Ośrodka Pomocy Społecznej w R. z 4 stycznia 2023 r. odmawiającą Skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad osobą niepełnosprawnym mężem.

Materialnoprawną podstawą wydanych w sprawie jest art. 17 ustawy z 28 listopada 2023 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2023 poz.390 z późn. zm.; dalej: ustawa o świadczeniach rodzinnych). Przepis ten określa przesłanki, od których spełnienia uzależnione jest pozytywne rozpatrzenie wniosku opiekuna osoby niepełnosprawnej o przyznanie świadczenia mającego w określonym stopniu rekompensować brak możliwości świadczenia pracy w związku z opieką, jaką sprawuje nad osobą niepełnosprawną. Wskazane przez ustawę przesłanki muszą być spełnione kumulatywnie.

Jak wynika z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1. 1) matce lub ojcu,
2. 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
3. 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
4. 4) innym osobom na których zgodnie z przepisami ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
5. - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Natomiast według art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki:

1. 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
2. 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
3. 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Z kolei art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała:

1. 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub
2. 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia.

Zauważyć w tym miejscu należy, że świadczenie pielęgnacyjne jest świadczeniem dla osób niepodejmujących lub rezygnujących z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, którzy przejmują na siebie realizację zadań państwa w zakresie opieki nad osobami niepełnosprawnymi. Przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego uzależnione jest od spełnienia warunków wskazanych w przywołanym powyżej przepisie art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wyraźnie ustawodawca wskazał na konieczność rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez osoby, o których mowa w pkt 1 - 4 w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. "Rezygnując z zatrudnienia" wnioskodawca musi celowo, intencjonalnie zaprzestać wykonywania pracy w formach prawem przewidzianych, z tytułu której otrzymuje wynagrodzenie.

Z kolei "niepodejmowanie zatrudnienia" związane jest ze świadomą decyzją o nieubieganiu się o pracę, przy jednoczesnej, realnej możliwości jej wykonywania. Niepodejmowanie zatrudnienia lub rezygnacja z niego muszą być bezpośrednio związane z koniecznością sprawowania stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy nad osobą niepełnosprawną. Wykładnia art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych prowadzi do wniosku, iż zaprzestanie aktywności zawodowej przez opiekuna musi być spowodowane koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie zaś innymi przyczynami, głównie leżącymi po stronie osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Osoba ta, decydując się na sprawowanie opieki, pozbawia się możliwości uzyskiwania jakichkolwiek dochodów związanych z zatrudnieniem lub inną pracą zarobkową, stąd w takiej sytuacji może liczyć na wsparcie ze strony Państwa. Świadczenie pielęgnacyjne przynajmniej częściowo ma na celu zrekompensowanie utraty dochodów wskutek zaprzestania lub niepodejmowania aktywności zawodowej. (wyrok NSA z 7 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 1549/19; wyrok NSA z 14 września 2017 r., sygn. akt I OSK 695/17, wyrok WSA w Gdańsku z 4 marca 2021 r. sygn. akt III SA/Gd 1141/20).

Podkreślenia wymaga, że przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych nie zawierają definicji legalnej "sprawowania opieki", a wyznaczenie jego zakresu znaczeniowego jest kluczowe w stosowaniu art. 17 ust. 1 tej ustawy. Aby można było mówić o opiece - w rozumieniu tego przepisu - musi ona być stała lub długotrwała. Zdaniem Sądu użyte w tej regulacji określenia "stała" lub "długotrwała" wskazują na to, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby, zatem sporadycznie.

Wskazać też należy na charakter świadczenia pielęgnacyjnego. Nie jest ono przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, czy też za gotowość do świadczenia czynności opiekuńczych, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Według NSA przepis art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (zob. wyrok NSA z 17 października 2020 r. sygn. akt I OSK 1148/20).

Jednocześnie ustawodawca wymaga, aby brak podejmowania zatrudnienia lub rezygnacja z zatrudnienia przez osoby wymienione w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych pozostawały w bezpośrednim związku przyczynowym z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Aby można było mówić o spełnieniu przesłanek określonych w art. 17 ust. 1 w/w ustawy opieka taka musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. Dla ustalenia przesłanki związku przyczynowo - skutkowego w danym przypadku konieczne jest ustalenie czy rodzaj i ilość czynności z zakresu faktycznie sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, wykonywanych przez osobę ubiegającą się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, uniemożliwia tej osobie podjęcie i wykonywanie pracy zarobkowej (wyrok NSA z 28 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1867/21). W każdym postępowaniu właściwy organ musi zatem dokonać oceny, czy w okolicznościach konkretnej sprawy istotnie osoba sprawująca opiekę nie ma możliwości podjęcia zatrudnienia lub zmuszona jest z niego zrezygnować (zob. wyrok NSA z 13 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2820/13).

Zatem związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem) a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły (zob. wyrok NSA z 12 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 516/19). Posiadanie orzeczenia nie przesądza o tym, że opiekun osoby legitymującej się takim orzeczeniem sprawuje opiekę, która uprawnia do przyjęcia związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z pracy a sprawowaniem opieki nad bliską osobą niepełnosprawną. Istnienie tego związku podlega bowiem ocenie w każdej indywidualnej sprawie.

Ocena charakteru sprawowanej rzeczywiście opieki nad osobą niepełnosprawną nie oznacza przy tym zakwestionowania stanu jej zdrowia. Do organów administracyjnych należy ustalenie, czy w okolicznościach danej sprawy osoba ubiegająca się oświadczenie pielęgnacyjne faktycznie sprawuje nad osobą niepełnosprawną opiekę odpowiadającą warunkom określonym w odpowiednim orzeczeniu o niepełnosprawności (zob. wyrok NSA z 28 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1867/21). Zarówno organy, jak i sąd, nie są uprawnieni w niniejszym postępowaniu do kwestionowania orzeczenia o niepełnosprawności.

W niniejszej sprawie organy orzekające w sprawie odmówiły przyznania Skarżącej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Prezydent Miasta R. stanął na stanowisku, że w sprawie nie zostały spełnione oznaczone w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych okoliczności, a mianowicie brak możliwości ustalenia od kiedy powstała niepełnosprawność męża Skarżącej. Z kolei SKO oceniło, że w rozpoznawanej sprawie mąż Skarżącej mimo swej niepełnosprawności jest osobą względnie samodzielną i informacje zgromadzone w aktach sprawy nie dają podstaw do twierdzenia, że nie może on pozostać w domu sam, pod nieobecność Skarżącej oraz że wymaga stałej obecności osoby trzeciej w celu zabezpieczenia jego potrzeb życiowych.

Odnosząc się do pierwszej w kolejności argumentacji zastosowanej przez Prezydenta Miasta R. w zakresie mającym za przedmiot zastosowanie w sprawie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych należy wskazać, że orzecznictwo sądów administracyjnych zdążyło już uporać się ze sporem prawnym co do tego, czy na gruncie obowiązujących przepisów opiekunowi może przysługiwać świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, pomimo że niepełnosprawność dorosłej osoby niepełnosprawnej, która pozostaje pod jego opieką (stosownie do treści art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych.) nie powstała przed ukończeniem 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej.

W tym miejscu należy podnieść, że w punkcie drugim wyroku z 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 (OTK-A 2014/9/104) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Przywołany wyżej wyrok odnosi się do negatywnego zakresu przepisu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, na co wskazuje zwrot "w zakresie, w jakim różnicuje". Istotą tego rozstrzygnięcia jest uznanie za niezgodne z konstytucyjną zasadą równości pominięcia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego innych osób, niż wskazanych w tym przepisie, przy czym niekonstytucyjności takiego ograniczenia TK upatruje w zróżnicowaniu prawa podmiotowego opiekunów osób niepełnosprawnych ze względu na wiek powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki.

Słusznie zatem SKO, podzielając stanowisko wyrażone w jednolitym obecnie orzecznictwie sądów administracyjnych uznało, że organy rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia określone w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych z wyłączeniem tej części tego przepisu, która z dniem 23 października 2014 r. został przez Trybunał Konstytucyjny ostatecznie uznany za niekonstytucyjny. Stanowisko wyrażone w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji było zatem w analizowanym zakresie a limine wadliwe, co słusznie dostrzegł organ odwoławczy.

Dokonując kontroli orzeczenia SKO ustalenia wymaga, czy istnieje związek przyczynowy pomiędzy niepodejmowaniem przez Skarżącą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a sprawowaną przez nią opieką nad niepełnosprawnym mężem.

W sprawie bezsporna jest okoliczność posiadania przez męża Skarżącej orzeczenia o niepełnosprawności wydanego 13 lipca 2022 r. przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w R.. Orzeczenie to zostało wydane na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 573 z późn. zm.; dalej: ustawa o rehabilitacji), z którego to orzeczenia wynika wyraźnie, że właściwy organ stwierdził konieczność zapewnienia mężowi Skarżącej stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji (pkt 7). W orzeczeniu tym potwierdzono również konieczność zaopatrzenia w przedmioty ortopedyczne, środki pomocnicze oraz pomoce techniczne (pkt 5) oraz uzasadnioną potrzebę korzystania z systemu środowiskowego wsparcia w samodzielnej egzystencji, przez co rozumie się korzystanie z usług socjalnych, opiekuńczych, terapeutycznych i rehabilitacyjnych świadczonych przez sieć instytucji pomocy społecznej, organizacje pozarządowe oraz inne placówki (pkt 6).

Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o rehabilitacji do znacznego stopnia niepełnosprawności zalicza się osobę z naruszoną sprawnością organizmu, niezdolną do pracy albo zdolną do pracy jedynie w warunkach pracy chronionej i wymagającą, w celu pełnienia ról społecznych, stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innych osób w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Zarówno organy administracji publicznej, jak i sądy administracyjne nie są uprawnione w postępowaniu dotyczącym przyznania świadczenia pielęgnacyjnego do kwestionowania wskazanego powyżej orzeczenia. Treść orzeczenia o niepełnosprawności była zatem dla orzekających w sprawie organów wiążąca.

Z akt administracyjnych wynika, że Skarżąca ukończyła staż zawodowy na stanowisku pracownik administracyjno-biurowy. Ma statut uchodźcy wojennego.

Istotne dla rozstrzygnięcia sprawy jest to, czy aktualnie tj. w dacie złożenia wniosku o świadczenie pielęgnacyjne, Skarżąca nie podejmuje zatrudnienia w związku ze sprawowaniem opieki nad mężem.

Przenosząc przytoczone wyżej regulacje i poczynione dotychczas uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd jako prawidłowe ocenia stanowisko organów, że w sprawie nie wystąpił związek przyczynowy pomiędzy niepodejmowaniem przez Stronę zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a sprawowaną przez nią opieką nad niepełnosprawnym mężem.

Należy powtórzyć, że istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest zapewnienie odpowiednich świadczeń dla członków rodzin osób niepełnosprawnych, którzy poświęcając się dla najbliższych rezygnują z zatrudnienia, aby stale się nimi opiekować. Celem uregulowania z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. jest udzielenie pomocy państwa osobie, która podejmuje się sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną i tym samym na czas tej opieki dobrowolnie pozbawia się potencjalnego dochodu. Świadczenie pielęgnacyjne jest zatem niejako surogatem wynagrodzenia za pracę, które jest uzyskiwane przez uprawnionego nie od pracodawcy z tytułu świadczenia pracy, a na podstawie decyzji administracyjnej, w związku z koniecznością rezygnacji przez wnioskującego z zatrudnienia z powodu opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Celem ustawodawcy było zapewnienie osobie rezygnującej z zatrudnienia lub go niepodejmującej ekwiwalentu zatrudnienia, którego nie może podjąć lub kontynuować ze względu na sprawowanie opieki nad niepełnosprawną osobą (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 4 marca 2021 r. sygn. akt III SA/Gd 1141/20).

Zdaniem Sądu stan faktyczny sprawy ustalony przez organy m.in. na podstawie wywiadu środowiskowego z 5 grudnia 2022 r. nie budzi wątpliwości. Zebrane informacje dotyczące zarówno stanu zdrowia O. Z. jak i zakresu opieki sprawowanej przez Skarżącą nad mężem są wyczerpujące i zostały prawidłowo ocenione przez orzekające w sprawie organy.

Z wywiadu środowiskowego wynika m.in., że Skarżąca (ur. w 1982 r.) mieszka i prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z mężem O. (ur. w 1976 r.) i córką S. (obecnie studiującą w B.). Mąż Skarżącej nie wymaga łóżka ortopedycznego, samodzielnie spożywa posiłki. Samodzielnie zaspokaja potrzeby fizjologiczne, nie wymaga pampersów. Porusza się samodzielnie przy pomocy kuli łokciowej, do poruszania wymaga nałożenia ortez na obu kolanach.

Trzy razy w tygodniu poddawany jest dializowaniu, na które jest transportowany karetką transportu medycznego.

Biorąc pod uwagę wskazane powyżej dokumenty i okoliczności z nich wynikające Sąd podziela stanowisko organów, że przepis art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych należy stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Świadczenie pielęgnacyjne ma bowiem być rekompensata za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osoba bliską, która jej wymaga. Świadczenie pielęgnacyjne powinno przysługiwać osobom, które nawet w niepełnym wymiarze nie mogą w jakikolwiek sposób zarobkować z uwagi na intensywność sprawowanej opieki i zależność egzystencji osoby niepełnosprawnej od obecności opiekuna. Dlatego musi istnieć bezpośredni związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem) a sprawowaną opieką.

Natomiast w sytuacji, gdy opieka nad daną osobą nie nosi cech opieki stałej lub długotrwałej, taki związek przyczynowo - skutkowy nie istnieje pomiędzy niepodejmowaniem przez Skarżącą zatrudnienia a sprawowaniem przez nią opieki nad niepełnosprawnym mężem nie zachodzi związek przyczynowy w rozumieniu art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. W judykaturze podkreśla się, że zaprzestanie aktywności zawodowej przez opiekuna musi być spowodowane koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie zaś innymi przyczynami, głównie leżącymi po stronie osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Osoby te, decydując się na sprawowanie opieki, pozbawiają się możliwości uzyskiwania jakichkolwiek dochodów związanych z zatrudnieniem lub inną pracą zarobkową, stąd właśnie w takiej sytuacji mogą liczyć na wsparcie ze strony Państwa, gdyż świadczenie pielęgnacyjne przynajmniej częściowo ma na celu zrekompensowanie utraty dochodów wskutek zaprzestania lub niepodejmowania aktywności zawodowej, powodowanych koniecznością wykonywania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny (zob. wyroki NSA: z 18 maja 2021 r. sygn. akt I OSK 275/21, z 7 listopada 2019 r. sygn. akt I OSK 1549/19, z 14 września 2017 r. sygn. akt I OSK 695/17, czy z 6 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 2950/15).

Należy również zauważyć, że pomimo znacznej niepełnosprawności oraz chorób mających wpływ na obecny stan zdrowia mąż Skarżącej wykazuje się pewną samodzielnością - nie jest osobą leżącą i wymagającą nieprzerwanej opieki, porusza się przy pomocy sprzętu ortopedycznego, sam zaspokaja potrzeby fizjologiczne, samodzielnie spożywa przygotowane wcześniej posiłki i przyjmuje lekarstwa. Już z tego powodu należy uznać, że zakres i częstotliwość czynności wykonywanych przez Skarżącą w ramach opieki nie jest na tyle intensywny i absorbujący, aby stanowił obiektywną przeszkodę do podjęcia przez nią pracy zarobkowej, choćby w niepełnym wymiarze czasowym.

Nie można również tracić z pola widzenia okoliczności, że wynika, iż podstawowe czynności mąż Skarżącej wykonuje samodzielnie jak spożywanie posiłków, załatwianie potrzeb fizjologicznych. Natomiast na czynności wykonywane podczas opieki przez Skarżącą składa się na szeroko rozumiane prowadzenie gospodarstwa domowego (robienie zakupów, realizacja recept, podawanie posiłków, sprzątanie, pranie, prasowanie itp.) i nie można ich uznać za czynności wymagające całodobowej dyspozycyjności Skarżącej, gdyż są to typowe czynności, które są wykonywane przez osoby, które na co dzień pracują zawodowo i wykonują je przed rozpoczęciem pracy lub po jej zakończeniu (zob. wyrok NSA z 24 czerwca 2021 r. sygn. akt I OSK 351/21). W judykaturze wskazuje się, że czynności polegające na podawaniu leków, czy umawianiu wizyt lekarskich nie są czynnościami oznaczającymi stałą lub długotrwałą opiekę innej osoby w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. uniemożliwiającą podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia, choćby na część etatu (wyrok NSA z 16 kwietnia 2021 r. sygn. akt I OSK 2859/20).

Wskazane przez Skarżącą czynności, które wykonuje jako czynności związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego, przy właściwej organizacji dają możliwość pogodzenia ich z wykonywaniem aktywności zawodowej, choćby w niepełnym wymiarze czasowym (zob. wyrok NSA z 16 grudnia 2021 r. sygn. akt I OSK 858/21).

Sąd nie kwestionuje złego stanu zdrowia męża Skarżącej i konieczności jego wsparcia, do czego Strona jest zobowiązana zgodnie z regulacjami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2020 r. poz. 1359 z późn. zm.), jednakże sama konieczność sprawowania opieki nie stanowi w świetle art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. samodzielnej podstawy do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Takiej podstawy nie stanowi również deklarowana gotowość do świadczenia czynności opiekuńczych.

Podsumowując należy wskazać, że Skarżąca może zorganizować czynności pielęgnacyjno-opiekuńcze wobec męża godząc je z zatrudnieniem lub inną pracą zarobkową, chociażby w minimalnym wymiarze. Doświadczenie życiowe uczy, że część czynności, które wykonuje Skarżąca można wykonywać przed pracą lub po pracy. Czynności związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego mogą być wykonywane również poza godzinami zatrudnienia, tak jak to się odbywa w szeregu gospodarstw domowych, w których pod opieką pracujących pozostają chociażby małoletnie dzieci lub osoby starsze.

W ocenie Sądu zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający dla stwierdzenia, że Skarżąca - z uwagi na zakres i rozmiar czynności, jakie wykonuje względem męża - ma potencjalną możliwość, na tle okoliczności stwierdzonych w wywiadzie środowiskowym, wykonywania pracy. Zdaniem Sądu zaskarżone rozstrzygnięcie zostało oparte na prawidłowej analizie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, który pozwolił na ustalenie istotnych okoliczności sprawy, tj. zakresu i rozmiaru sprawowanej przez Skarżącą opieki nad mężem.

Odnosząc się do wniosku Skarżącej o przeprowadzenie postępowania dowodowego wskazać, że zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. "sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie". Oznacza to, po pierwsze, że przeprowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym jest dopuszczalne wyjątkowo, jedynie w sytuacji wystąpienia wskazanych wyżej przesłanek. Po drugie, możliwość jego przeprowadzenia uzależniona jest od uznania Sądu, który postępowanie takie przeprowadzić może, lecz nie musi. Powyższy przepis należy odczytywać z uwzględnieniem generalnej zasady, wyrażonej w art. 133 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którą sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Zasada ta oznacza, że sąd administracyjny nie prowadzi we własnym zakresie postępowania dowodowego i nie ustala samodzielnie stanu faktycznego sprawy, lecz ocenia jedynie, czy organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, w tym także czy w sposób wyczerpujący rozpatrzyły materiał dowodowy i czy właściwie oceniły zebrane dowody (np. wyrok NSA z 16 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 554/07).

Celem postępowania dowodowego, prowadzonego przed sądem administracyjnym, nie jest zatem ponowne ustalanie stanu faktycznego sprawy w zastępstwie organu administracji publicznej. Przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. pozwala jedynie w drodze wyjątku przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe w razie wystąpienia istotnych wątpliwości co do zgodności z prawem zaskarżonego aktu - a nie co do prawidłowości poczynionych w postepowaniu administracyjnym ustaleń faktycznych - przy czym nadal jest to uprawnieniem a nie obowiązkiem sądu (zob. wyrok NSA z 2 września 2008 r., sygn. akt II GSK 318/08). Prowadzi to do wniosku, że art. 106 § 3 p.p.s.a. nie może służyć do kwestionowania ustaleń faktycznych, z którymi strona się nie zgadza, ani do ustalania stanu faktycznego sprawy przed sądem administracyjnym - a do tego w istocie zmierza tak postawiony zarzut. Końcowo zaznaczyć należy, że sądy administracyjne nie dokonują ustaleń faktycznych.

W postępowaniu sądowoadministracyjnym jest jedynie możliwe przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentów, na zasadach określonych w art. 106 § 3 p.p.s.a. Ze względu na kontrolne funkcje sądu administracyjnego sąd może dokonywać tylko takich ustaleń faktycznych, które są niezbędne dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu. W realiach rozpoznawanej sprawy Sąd w całości podzielając stanowisko organu nie powziął żadnych istotnych wątpliwości co do zgodności z prawem zaskarżonej decyzji i nie dostrzegł tym samym potrzeby przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego.

Mając na uwadze przedstawione powyżej okoliczności Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę uznając ją za nieuzasadnioną.