Uzasadnienie
W związku z wykonaniem pracy geodezyjnej w zakresie modernizacji ewidencji gruntów i budynków dla jednostki ewidencyjnej T. Starosta [...] decyzją z dnia [...] r., obciążył P. A. i Z. L., wspólników spółki cywilnej o nazwie Przedsiębiorstwo Geodezyjno-Usługowe "A" s.c., opłatą za korzystanie z zasobu geodezyjnego, a to zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielanie informacji, a także wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego (Dz. U z 2004 r., nr 37, poz. 333). Obciążenie określone w decyzji wyniosło 70.739 zł. Decyzja została wydana w związku z wnioskiem o przyjęcie do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego dokumentacji technicznej powstałej w oparciu o umowę z dnia [...]r. nr [...], dotyczącą wykonania modernizacji operatu ewidencji gruntów i budynków, złożonym przez Przedsiębiorstwo "A" s.c. oraz zgłoszeniem pracy geodezyjnej.
Z. L. złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. odwołanie od powyższej decyzji.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] r. uchyliło decyzję organu I instancji w całości i umorzyło postępowanie tej instancji w całości. W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, że w dniu wydawania decyzji przez organ I instancji, to jest w dniu [...] r., obowiązywał art. 40 ust. 3c ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne (obecnie j.t. Dz. U. z 2015 r. poz. 520 z późn. zm. – dalej p.g.k.), z którego wynikał obowiązek naliczenia opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne, z wyjątkami przewidzianymi w tym przepisie. Jednakże w dniu 25 czerwca 2013 r. w sprawie o sygn. akt K 30/12 Trybunał Konstytucyjny uznał przepis art. 40 ust. 5 pkt 1 ww. ustawy za niezgodny z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP orzekając, że art. 40 ust. 5 pkt 1 litera b traci moc obowiązującą z upływem 12 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw RP. Wyrok został ogłoszony w Dzienniku Ustaw z dnia 11 lipca 2013 r. Kolegium podkreśliło, że przepis objęty wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego nie obowiązuje w związku z wejściem w życie w dniu 12 lipca 2014 r. ustawy z dnia 5 czerwca 2014 r. o zmianie ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2014 r., poz. 897).
Kwestie odpłatności za korzystanie z danych państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego reguluje między innymi art. 40a, w brzmieniu po nowelizacji (która weszła w życie 12 lipca 2014 r.). Przepis ten określa w ust. 2, kiedy nie pobiera się opłat. Obowiązująca od dnia 12 lipca 2014 r. nowa regulacja nie przewiduje ustalenia opłaty za czynności geodezyjne polegające na modernizacji ewidencji, a to oznacza brak podstawy prawnej do ustalenia opłaty, która to opłata winna wyraźnie wynikać z konkretnego przepisu prawnego.
Skargę na powyższą decyzję organu odwoławczego - do WSA w Gliwicach - złożył Prokurator Rejonowy w T. domagając się jej uchylenia w całości. Decyzji SKO zarzucił błąd w ustaleniach faktycznych mających wpływ na wynik sprawy, a polegający na nieprawidłowym uznaniu, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] r. wymaga uchylenia, a prowadzone postępowanie w I instancji należy umorzyć jako bezprzedmiotowe, ponieważ nie jest oparte na podstawie prawnej obowiązującej w chwili orzekania przez Kolegium, podczas gdy okoliczności faktyczne wskazują, że w czasie wydawania decyzji I instancji obowiązywał stan prawny wskazujący na ważność zapadłego rozstrzygnięcia i brak jest podstaw do jej uchylenia. Podkreślono, że decyzja organu I instancji została wydana w oparciu o obowiązujące wówczas przepisy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny, badając legalność rozstrzygnięcia, wyrokiem z dnia 9 października 2015 r., sygn. II SA/Gl 334/15, w pierwszej kolejności dokonał oceny, czy odwołanie rozpoznał organ właściwy rzeczowo. Ustalił, iż decyzja SKO, jako organu odwoławczego, zapadła w dniu [...] r., czyli po zmianie ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, dokonanej ustawą z dnia 5 czerwca 2014 r., z której wynika, iż decyzje o wysokości opłaty za korzystanie z państwowego zasobu geodezyjnego wydaje właściwy organ administracji geodezyjnej. Organem II instancji w stosunku do ww. organów jest właściwy miejscowo Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego. Sąd orzekł, iż zaskarżoną decyzję wydał organ niewłaściwy rzeczowo do rozpatrzenia odwołania i stwierdził nieważność wydanej decyzji administracyjnej.
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej WINGiK) decyzją z dnia [...] r., znak [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 ust. 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 – dalej k.p.a.) oraz art. 7b ust. 2 pkt. 2 p.g.k., po rozpatrzeniu odwołania Z. L. od decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] r. w sprawie ustalenia wysokości opłat za udostępnione materiały państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie pierwszej instancji w całości.
W uzasadnieniu podano m. in., że organ odwoławczy jest obowiązany uwzględniać zmiany stanu prawnego i faktycznego, jakie zaszły w sprawie po wydaniu zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji. Zmiana prawa materialnego po wydaniu decyzji przez organ I instancji, a przed rozpatrzeniem wniesionego od niej odwołania w rozpatrywanej sprawie czyni niedopuszczalnym wydanie przez organ odwoławczy decyzji uchylającej zaskarżoną decyzję oraz orzekającej co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.) na podstawie zmienionych przepisów prawa materialnego. Ich zastosowanie powoduje bowiem zmianę tożsamości sprawy w odniesieniu do sprawy rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją organu I instancji. Brak po stronie organu I instancji uprawnienia do ustalenia wysokości opłaty za wyżej opisane udostępnianie materiałów (art. 40a p.g.k.) czyni postępowanie w tej sprawie bezprzedmiotowym. Z powyższych rozważań wynika, zdaniem WINGiK, iż jedynym rozstrzygnięciem, które może zapaść w postępowaniu odwoławczym, jest zastosowanie art. 138 §1 ust. 2 k.p.a., czyli uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania I instancji.
Skargę na powyższą decyzję złożył Prokurator Rejonowy w T., zaskarżając powyższą decyzję w całości. Zarzucił jej naruszenie art. 138 §1 pkt 2 i art. 138 §1 pkt 3 k.p.a., poprzez zastosowanie art. 138 §1 pkt 2 k.p.a. i na tej podstawie uchylenie decyzji Starosty [...] z dnia [...] roku i umorzenie postępowania pierwszej instancji w całości, podczas gdy w przedmiotowej sprawie, z uwagi na fakt, iż bezprzedmiotowość postępowania zaszła po wydaniu decyzji przez Starostę, powinien znaleźć zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 §1 pkt 3 k.p.a., tj. umorzenie postępowania odwoławczego. Stawiając wyżej opisany wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.
W uzasadnieniu podano m. in., że umorzenie postępowania pierwszoinstancyjnego może mieć miejsce wyłącznie wtedy, gdy okoliczności sprawy uzasadniały wydanie przez organ pierwszej instancji decyzji umarzającej postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., czyli w sytuacji, gdy nastąpił brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego powodujący brak podstaw do merytorycznego załatwienia sprawy co do jej istoty. Natomiast jeżeli bezprzedmiotowość zachodzi już po wydaniu rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji, to oznacza, że jej skutki rozciągają się wyłącznie na postępowanie odwoławcze. W takiej sytuacji organ drugiej instancji powinien wydać decyzję na podstawie art. 138 §1 pkt 3 k.p.a., tj. umorzyć postępowanie odwoławcze.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego.
Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 roku, poz. 718 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.
W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi.
Prawidłowo organ II instancji zauważa, że w związku z nowelizacją przepisów, która miała miejsce po wydaniu decyzji organu I instancji, brak jest obecnie podstawy do naliczenia przedmiotowej opłaty. Wynika to z treści art. 40a ust. 2 pkt 3 p.g.k., wg którego nie pobiera się opłaty za udostępnianie wykonawcy prac geodezyjnych lub prac kartograficznych materiałów zasobu - w przypadku prac geodezyjnych lub prac kartograficznych wykonywanych w celu realizacji określonych w ustawie zadań organów administracji geodezyjnej i kartograficznej lub Głównego Geodety Kraju, po podpisaniu umowy w sprawie udzielenia zamówienia publicznego obejmującego takie prace. Sytuacja ta stanowiła przesłankę uchylenia decyzji organu I instancji przez organ odwoławczy.
Z kolei brak po stronie organu I instancji uprawnienia do ustalenia obecnie wysokości opłaty za wyżej opisane udostępnianie materiałów zasobu czyni postępowanie w tej sprawie bezprzedmiotowe, czego konsekwencją jest umorzenie tego postpowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.
Organ odwoławczy nie ma pełnej swobody w wyborze sposobu zakończenia postępowania odwoławczego ogranicza się do form określonych w art. 138 k.p.a. Postępowanie odwoławcze może zakończyć się decyzją o umorzeniu postępowania odwoławczego, gdy postępowanie to stało się bezprzedmiotowe (art. 105 § 1 k.p.a.). W wyroku z 25 października 1988 r., SA/Po 495/88, NSA podkreślił: "Przepis art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. nie określa przyczyn umorzenia postępowania odwoławczego, wobec czego w każdej indywidualnej sprawie administracyjnej należy poszukiwać konkretnej przyczyny bezprzedmiotowości postępowania, mając na uwadze treść art. 105 k.p.a.". Będzie miało to miejsce wtedy, gdy strona cofnie odwołanie (art. 137 k.p.a.), jeżeli organ odwoławczy w toku postępowania ustalił, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w sprawie (art. 127 § 1 k.p.a.). Wypełnia to przesłankę bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego (B. Adamiak: Komentarz do art. 138 Kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 2014, s. 551 – 552).
Jednocześnie w wyroku NSA z 11 czerwca 2013 r., sygn. I OSK 56/12, zwrócono uwagę, że skutkiem umorzenia postępowania odwoławczego jest wiążąca moc decyzji organu I instancji (zob. też wyrok NSA z dnia 22 września 1999 r., sygn. akt IV SA 2326/96, LEX nr 47893). Decyzja umarzająca postępowanie ma charakter jedynie procesowy i nie rozstrzyga o stosunku materialnoprawnym. Nie można zatem mówić, że "zastępuje" ona lub "ruguje" z obrotu prawnego decyzję pierwszoinstancyjną.
Przyjęcie koncepcji propagowanej przez Prokuratora skutkowałoby zatem sytuacją taką, że w obrocie pozostałaby – z krzywdą dla odwołującego się – decyzja pierwszoinstancyjna, która stałaby się ostateczna, a która ze względu na zmianę stanu prawnego nie powinna w obrocie pozostać. Nie było również celowe działanie polegające na uchyleniu zaskarżonej decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania, jako że brak jest obecnie podstawy do naliczenia wyżej wskazanej opłaty.
Nie doszło zatem do naruszenia art. 138 §1 pkt 2, art. 138 §1 pkt 3 k.p.a., ani też innych przepisów, uzasadniających uwzględnienie skargi.
Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.