Uzasadnienie
Kierownik Sekcji Pomocy Środowiskowej Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. działający z upoważnienia Prezydenta Miasta S. (dalej: "organ I instancji") po rozpatrzeniu wniosku A. D. (dalej: "strony" lub "skarżącej") z dnia 8 grudnia 2021 roku - decyzją z dnia 21 grudnia 2021 roku nr [...] odmówił jej przyznania zasiłku celowego z przeznaczeniem na pokrycie kosztów pogrzebu. Jako uzasadnienie organ pierwszej instancji przywołał brzmienie obowiązujących przepisów oraz wskazał na ustalenia stanu faktycznego, które uzasadniają zajęte stanowisko. Wskazał miedzy innymi, iż ograniczone środki finansowe ośrodka nie pozwalają na zaspokojenie zgłoszonej potrzeby bytowej.
W odwołaniu wniesionym w dniu 14 stycznia 2022 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach (dalej: "Kolegium") strona podniosła, iż z uwagi na trudną sytuację zdrowotną materialną i dochodową nie wystarczającą na zaspokojenie występujących potrzeb bytowych wnosi o zwrot kosztów pogrzebu poniesionych w związku z pochówkiem bezdomnego bratanka D. G. zgodnie z załączonymi rachunkami.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach decyzją nr SKO.PS/41.5/66/2022/1227/PM z dnia 8 marca 2022 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu Kolegium przywołało treść art. 2, art. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (t.j. Dz.U z 2021 r. poz. 2268 ze zm.) – dalej: "u.p.s.", odnoszące się do celów i zadań pomocy społecznej. Następnie Kolegium wskazało, że podstawa prawna przyznania świadczenia z pomocy społecznej w formie zasiłku celowego wynika z art. 39 i art. 40 u.p.s. Kolejnym przepisem prawa materialnego wskazanym przez Kolegium był art. 8 u.p.s. dotyczący zakresu osób, które mogą się ubiegać o prawo doświadczeń pieniężnych z pomocy społecznej i wysokości dochodu uprawniającego do otrzymania świadczenia (w chwili orzekania przez organ I instancji była to kwota nieprzekraczająca 701 zł dla osoby samotnie gospodarującej, obecnie 776 zł).
Następnie Kolegium omówiło stan faktyczny sprawy wskazując na fakt złożenia przez stronę w dnia 8 grudnia 2021 r. wniosku o przyznanie zasiłku celowego na dofinansowanie do pochówku D. G. zmarłego dnia [...] r. i jego uzasadnienie. Strona uzasadniała wniosek swoją trudną sytuację materialną i dużymi obciążeniami w zakresie potrzeb bytowych oraz poniesionymi wydatkami związanymi z pogrzebem. Do wniosku dołączyła kserokopie rachunków za pogrzeb. Kolegium podniosło, że w ramach sporządzonego protokołu wywiadu środowiskowego organ I instancji ustalił sytuację materialną, zdrowotną oraz dochodową strony. Z tych ustaleń wynika, że strona prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, jest osobą niepełnosprawną zaliczoną do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe. Pobiera świadczenie rentowe z ZUS w wysokości 3464,99 zł, zamieszkuje w domu rodzinnym, którego jest współwłaścicielką w 1/3 i zajmuje w mim dwa pokoje, kuchnię łazienkę i w.c. z ogrzewaniem gazowym.
Istotnym w sprawie ustaleniem jest okoliczność, że strona z własnych środków pochowała swojego bratanka D. G. a ZUS odmówił jej wypłaty zasiłku pogrzebowego. Strona złożyła oświadczenie majątkowe. Jak ustaliło Kolegium organ I instancji poinformował stronę, że MOPS w S. zajmuje się pochówkiem osób bezdomnych jedynie w przypadkach, kiedy brak jest rodziny deklarującej sprawienie pochówku lub na zlecenie innych instytucji.
W dalszej kolejności Kolegium wskazało, że w orzecznictwie sądów administracyjnych, które jest wyznacznikiem standardów orzekania dla organów administracji zaznacza się, iż skoro wnioskodawca był osobą uprawnioną, w świetle art. 10 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (t.j. Dz.U z 2020 r., poz. 1947) – dalej: "u.o.c.", do pochowania zwłok krewnego i poniósł z tego tytułu koszty, to brak jest podstawy prawnej do domagania się od gminy zwrotu tych kosztów na podstawie ustawy o pomocy społecznej. Organ pomocy społecznej ma obowiązek pokryć te koszty wyłącznie w przypadku, gdy nie ma osób uprawnionych.
Kolegium Odwoławcze zwróciło uwagę, iż "regulacje prawne dotyczące pomocy społecznej należy rozumieć w ten sposób, że odpowiednie instytucje powołane do tego mają za cel udzielanie wsparcia osobom rzeczywiście go potrzebującym. Nie dopuszcza, zatem wykorzystania środków społecznych przez osoby, które mają możliwość zaspokojenia potrzeb życiowych. Pomoc społeczna nie ma charakteru stałego i nie może sprowadzać się do prostego rozdawnictwa świadczeń. Ma ona przejściowo stanowić rodzaj wsparcia w celu pokonania trudności życiowych beneficjentów. W żadnym razie świadczenia z pomocy społecznej nie mogą być traktowane, jako stałe źródło dochodu. Rolą organów pomocy społecznej jest, więc również przeciwdziałanie traktowaniu świadczeń pomocowych, jako oczywistej i bezwarunkowej należności ze strony Państwa." Kolegium wskazało również, że w orzecznictwie sądów administracyjnych oraz stanowisku doktryny prawa podkreśla się, że decyzja w przedmiocie przyznania zasiłku celowego ma charakter uznaniowy, a zatem nawet przy zaistnieniu przesłanek do otrzymania zasiłku nie istnieje gwarancja jego przyznania lub przyznania w określonej wysokości.
Wynika to z konieczności uwzględniania przez organ ilości posiadanych środków pieniężnych, ilości osób potrzebujących, hierarchii zgłaszanych potrzeb, które organ jest zobowiązany rozeznać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc. Kolegium podkreśliło również, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem w przypadku decyzji uznaniowych organ administracyjny zobowiązany jest wyważyć słuszny interes obywatela i interes społeczny.
W konsekwencji przyjęcia takiego stanowiska Kolegium stwierdziło, że rozstrzygnięcie organu I instancji zapadłe w ramach uznania administracyjnego nie nosi cech dowolności i jest wynikiem prawidłowych ustaleń faktycznych i zastosowania właściwych przepisy prawa. Kolegium uznało, że zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwala na sformułowanie oceny, iż organ I instancji dokonał wnikliwej analizy sytuacji związanej z potrzebami wnioskodawczyni. Organ odwoławczy podzielił słuszność ustaleń organu pierwszej instancji i stwierdził, iż sytuacja materialna i dochodowa strony jest trudna i złożona, jednakże organ I instancji dysponuje ograniczonymi możliwościami finansowymi.
Kolegium Odwoławcze wskazało stronie, iż ustawa o pomocy społecznej nie przewiduje wprost obowiązku zwrotu kosztów pogrzebu poniesionych przez stronę, a organ pomocy społecznej ma obowiązek pokryć koszty pogrzebu tylko w przypadku, gdy nie ma osób uprawnionych zgodnie z przepisami ustawy z 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych. Kolegium przywołało treść art. 10 ust. 1 i ust. 3 tej ustawy, z którego wynika prawo pochowania zwłok ludzkich przez najbliższą pozostałą rodzinę osoby zmarłej w tym m.in. krewnych w linii bocznej. Organ odwoławczy stwierdził, iż strona dokonała pochówku bratanka z własnych środków a więc była w stanie sama zaspokoić zgłoszone we wniosku potrzeby. Kolegium uznało, że wprawdzie w odwołaniu strona podniosła, iż ma trudności finansowe w zaspokojeniu własnych występujących potrzeb bytowych ale nie jest to przesłanka do przyznania zasiłku celowego. W podsumowaniu rozważań Kolegium stwierdziło, że zaskarżona decyzja została podjęta w ramach uznania administracyjnego i Kolegium nie stwierdziło przekroczenia granic uznania.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżąca podniosła, że decyzja Kolegium jest dla niej krzywdząca i wniosła o jej uchylenie.
W uzasadnieniu skargi skarżąca opisała swoją sytuację dochodową i zdrowotną. Przyznała, że przy identyfikacji zwłok została poinformowana o możliwości sprawienia pogrzebu przez gminę jednak w formie dla niej nie do zaakceptowania - "gmina pochowa go w worku przy murach cmentarza".
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i przytoczył ponownie argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. - dalej "p.p.s.a.") polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W razie stwierdzenia istotnych uchybień sąd administracyjny uchyla bądź stwierdza nieważności zaskarżonej decyzji lub aktu. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd co do zasady nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.
Jak wynika z treści art. 10 u.o.c.
"1. Prawo pochowania zwłok ludzkich ma najbliższa pozostała rodzina osoby zmarłej, a mianowicie:
- 1) pozostały małżonek(ka);
- 2) krewni zstępni;
- 3) krewni wstępni;
- 4) krewni boczni do 4 stopnia pokrewieństwa;
- 5) powinowaci w linii prostej do 1 stopnia. (...)
- 3. Zwłoki niepochowane przez podmioty, o których mowa w ust. 1, albo nieprzekazane uczelni lub federacji podmiotów systemu szkolnictwa wyższego i nauki są chowane przez gminę właściwą ze względu na miejsce zgonu, a w przypadku osób pozbawionych wolności zmarłych w zakładach karnych lub aresztach śledczych - przez dany zakład karny lub areszt śledczy, z wyjątkiem zwłok osób, które uwolniły się z zakładu karnego lub aresztu śledczego, oraz osób, które przebywały poza terenem zakładu karnego lub aresztu śledczego, w szczególności w trakcie korzystania z zezwolenia na czasowe opuszczenie tego zakładu lub aresztu bez dozoru lub asysty funkcjonariusza Służby Więziennej.
- 4. Obowiązek pochowania zwłok, określony w ust. 3, nie wyklucza żądania zwrotu kosztów na podstawie innych ustaw."
Stosownie do treści art. 17 ust. 1 pkt 15 u.p.s. w wersji obowiązującej w dacie wydania zaskarżonej decyzji do zadań własnych gminy o charakterze obowiązkowym należy sprawienie pogrzebu, w tym osobom bezdomnym, zgodnie z treścią art. 44 tej ustawy sprawienie pogrzebu odbywa się w sposób ustalony przez gminę, zgodnie z wyznaniem zmarłego, zaś zgodnie z treścią art. 96 ust. 3 tej ustawy w przypadku pokrycia kosztów pogrzebu przez gminę poniesione wydatki podlegają zwrotowi z masy spadkowej, jeżeli po osobie zmarłej nie przysługuje zasiłek pogrzebowy.
Z lektury przywołanych wyżej przepisów wynika jednoznacznie, że prawo do pochowania zwłok ludzkich przysługuje w pierwszym rzędzie najbliższej pozostałej rodzinie zmarłego. Dopiero w sytuacji braku pochówku przez rodzinę jej uprawnienie staje się obowiązkiem gminy. Realizacja prawa pochówku przez rodzinę nie może w związku z tym rodzić uprawnienia po stronie osób, które sprawiły pogrzeb do zwrotu poniesionych kosztów tego pogrzebu przez gminę. Niewątpliwie sprawienie pogrzebu w realiach czasów współczesnych może kreować koszty pogrzebu, których niektóre osoby nie są w stanie ponieść. Z uwagi na ten fakt, ustawodawca poprzez regulacje ustawy o pomocy społecznej umożliwił tym osobom zwrócenie się do gminy o przyznanie zasiłku na ten cel.
Zgodnie z art. 39 ust. 2 u.p.s. "Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, ogrzewania, w tym opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu." Rozstrzygnięcie w sprawie zasiłku celowego zapada w ramach uznania przyjmującego postać decyzji administracyjnej. Uznaniowość przejawia się w możliwości wyboru treści rozstrzygnięcia w zależności od okoliczności sprawy, a w szczególności od dochodów uzyskiwanych przez osoby starające się o pomoc, wielkości i rodzaju ich potrzeb, a także od posiadanych przez organy środków na świadczenia i liczby ubiegających się o nie osób. W ramach uznania organ decyduje zarówno o przyznaniu zasiłku celowego, jak i o jego formie i wysokości. Uznaniowy charakter decyzji powoduje możliwość odmowy świadczenia również wtedy, gdy osoba ubiegająca się o nie spełnia warunki do otrzymania pomocy.
Rozstrzygając sprawę dotyczącą przyznania zasiłku celowego, organ powinien kierować się interesem obywatela, interesem społecznym oraz własnymi środkami. Uznanie nie pozwala organowi na dowolność w rozstrzygnięciu sprawy, ale też nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela (por. Sierpowska Iwona, Pomoc społeczna. Komentarz, wyd. VI, LEX/el. 2021)
W realiach rozpatrywanej sprawy skarżąca została poinformowana o możliwości sprawienia pochówku bezdomnemu bratankowi przez gminę, co sama przyznała. Nie mogąc zaakceptować formy tego pogrzebu i miejsca pochówku zdecydowała się na sprawienie pogrzebu swojemu bratankowi i poniosła jego koszty. Jak ustaliły organy orzekające w sprawie skarżąca jest osobą w zaawansowanym wieku (81 lat), poważnie chorą i posiadającą orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z materiału dowodowego sprawy wynika jednak, że miesięczny dochód strony wynosi 3464,99 zł (świadczenie rentowe z ZUS). Zgodnie z art. 8 u.p.s. kryterium dochodowe uprawniające do otrzymania świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej to kwota 776 zł (w chwili orzekania przez organ I instancji 701 zł). Z analizy budżetu domowego skarżącej wynika, że kwota środków pozostająca do jej dyspozycji, na zaspokojenie podstawowych potrzeb po odliczeniu stałych wydatków, wynosi miesięcznie 1994,99 zł. Skarżąca zaakceptowała to wyliczenie (k.5 akt organu I instancji). Inną okolicznością, które organy orzekające w sprawie uwzględniły, to fakt samodzielnego pokrycia kosztów pochówku przez skarżącą.
W ocenie Sądu, skarżąca sprawiając pogrzeb bratankowi jako jego krewna, zrealizowała swoje uprawnienie wynikające z powołanego wyżej art. 10 u.o.c. i pokryła koszt tego pogrzebu mimo wiedzy, iż mogła go sprawić gmina na swój koszt. Fakt ten oznacza, że była w stanie z własnych środków zaspokoić zgłoszone we wniosku potrzeby.
Jak wynika z brzmienia cyt. wyżej art. 39 u.p.s. zasiłek celowy jest świadczeniem, które ma umożliwić osobie wnioskującej o pomoc zaspokojenie niezbędnej potrzeby życiowej. Zasiłek celowy nie służy rekompensacie poniesionych przez stronę wydatków. Celem pomocy społecznej jest udzielanie wsparcia osobom rzeczywiście go potrzebującym i nie mogą z niego korzystać osoby, które mają możliwość zaspokojenia potrzeb życiowych. Pomoc społeczna nie ma charakteru stałego i nie źródłem stałego dochodu. Ma ona przejściowo stanowić rodzaj wsparcia w celu pokonania trudności życiowych beneficjentów.
W ocenie Sądu organy orzekające w sprawie ustaliły prawidłowy stan faktyczny sprawy oraz dokonały jego oceny. W ramach uznania administracyjnego prawidłowo rozstrzygnęły wniosek strony uwzględniając obowiązujące w tym zakresie przepisy prawa materialnego i kierując się interesem publicznym w ramach gospodarowania ograniczonym zasobem środków publicznych będących w ich dyspozycji na realizację świadczeń z pomocy publicznej.
Mając na uwadze przytoczone okoliczności na zasadzie art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.