Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] r. nr [...], Starosta Ż. działając na podstawie art. 14 ust. 1, art. 15 ust. 1, ust. 2 pkt i ust. 5, art. 17, art. 18 i art. 217 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (Dz. U. Nr 115, poz. 1229 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. – Inspektorat w Ż., orzekł o:
- 1) ustaleniu linii brzegowej rzeki X w miejscowościach P. i Ś.– zgodnie z załączonymi mapami i projektem rozgraniczenia gruntów,
- 2) przyjęciu na rzecz Skarbu Państwa – w zarząd Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K.– działek trwale i w sposób naturalny zajętych przez wody rzeki X w P.,
- 3) przyjęciu w zarząd RZWG w K. gruntów Skarbu Państwa,
- 4) odmowie ustalenia linii brzegowej rzeki X na odcinku działki nr A w P..
W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, iż podstawę ustalenia linii brzegowej stanowił dostarczony przez wnioskodawcę projekt rozgraniczenia gruntów trwale zajętych przez wody od gruntów przyległych oraz dokumentacja Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartografii, w postaci fragmentu ortofotomapy wykonanej na bazie zdjęć lotniczych, mapy topograficznej i fragmentu zdjęcia lotniczego, która stanowiła też dowód w postępowaniu przed Sądem Rejonowym w Ż., a obrazująca nieruchomości objęte wnioskiem wg stanu na 1968 r., 1969 r., 1998 r. i 2004 r. Na tej podstawie organ I instancji określił przebieg linii brzegowej po istniejącej skarpie, zgodnie z oznaczeniem na mapach, załączonych do wniosku. Ze zgromadzonych podkładów mapowych wynikało bowiem, że w 1969 r. rzeka X poniżej mostu w P. płynęła korytem, które tworzyło zakole. Główny nurt płynął korytem, którego lewy brzeg biegł wzdłuż działek w P. oraz wzdłuż ewidencyjnych granic obrębu P. i Ś..
Nurt rzeki kierował się w stronę wzniesienia o nazwie Y, tworząc zakole. Dalej rzeka płynęła wzdłuż podnóża wzniesienia w stronę Ś.. Natomiast wg mapy zasadniczej sporządzonej w 1998 r., koryto rzeki w okolicy mostu było dwudzielne, rozdzielone szerokim pasem kamieńca. Uwidoczniono to na zdjęciach lotniczych, potwierdzających przesunięcie linii zieleni, co jest zgodne z aktualnym stanem użytkowania przedmiotowych działek.
Zdaniem organu, jest prawdopodobne, że wezbrana rzeka uderzyła z wielką siłą w naturalny brzeg wzniesienia Y, odbijając się poszerzyła istniejące zakole, a tym samym urwała brzegi, zabierając graniczące z nadbrzeżem rzeki działki i tworząc na części działek skarpy. Także dołączona przez wnioskodawcę mapa sytuacyjno-wysokościowa potwierdza dwudzielność koryta rzeki, istnienie bezimiennego cieku wodnego, którego wody sączą się na kamieniec, tworząc w jego obniżeniu rozlewisko. Między skarpą, po której wyznaczono przebieg linii brzegowej a obecnym nurtem wody istnieje szeroki kamieniec, zaś skarpa położona jest o ok. 1,5 m wyżej. Kamieniec porośnięty jest samosiejkami krzewów i okolicznych drzew oraz roślinnością charakterystyczną dla siedlisk żwirowiskowych. Grunty przylegające do skarpy, na której wyznaczono linię brzegową, a wyżej położone, użytkowane są tylko w obrębie działek ogrodzonych, pozostałe porośnięte są roślinnością o składzie gatunkowym, charakterystycznych dla ziołorośli i zbiorowisk lęgowych.
W tej sytuacji organ I instancji uznał zasadność określenia przebiegu linii brzegowej górą skarpy, stwierdzając że wobec naturalnego i trwałego zajęcia gruntu przez wodę płynącą, stał się on własnością Skarbu Państwa w myśl art. 9 ust. 1 obowiązującej wówczas ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo wodne (Dz. U. Nr 38, poz. 230 ze zm.). Gdy zaś idzie o stanowisko strony przeciwnej, że działki zostały zniszczone podczas prac udrażniających koryto rzeki X, prowadzonych od [...] do [...] 2000 r. w okresie obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego, udzielonego decyzją Starosty Ż. z dnia [...] r., organ wskazał, iż wówczas stanowiły już własność Skarbu Państwa.
Następnie po rozpatrzeniu wniosku RZGW – Inspektorat w Ż., decyzją z dnia [...] r. Starosta Ż. orzekł o uzupełnieniu powyższej decyzji – poprzez dodanie orzeczenia o przejściu w trwały zarząd wnioskodawcy gruntów trwale i w sposób naturalnie zajętych przez wody rzeki X. W odwołaniu od decyzji J. D. wskazał na bezpodstawność ustalenia linii brzegowej i przejęcie w zarząd RZGW jego działki nr ewid. B o pow. [...] ha, położonej w P.. Odwołujący się podniósł, że działka ta w 2000 r. została zdewastowana poprzez zabór z całej jej powierzchni żwiru i piasku do poziomu równego rzędnym koryta rzeki na podstawie nielegalnego pozwolenia wodnoprawnego. Co prawda, działka była okresowo zalana, ale nigdy nie była zajęta w sposób naturalny i trwały przez wody płynące, gdyż do [...] 1999 r. rosły na niej kilkudziesięcioletnie olchy, a aktualnie pomimo dewastacji, jest zalesiona stosownie do obowiązku, nałożonego decyzją z dnia [...] r. zaś naturalne koryto rzeki oddalone jest o ok. 200 m.
W tej sytuacji zdaniem odwołującego się, z obrazą art. 15 ust. 5 prawa wodnego, organ uznał za linię brzegową krawędź wykopów, a nie rzeczywistą linię oddaloną od zewnętrznych granic jego działki o ok. 200 m, błędnie przyjmując, że została w sposób naturalny i trwały zajęta przez wody płynące. Wreszcie, odwołujący się zarzucił naruszenie reguł procedury administracyjnej poprzez nieuwzględnienie składanych wniosków dowodowych przy braku ustosunkowania się do ich zasadności oraz oparcie się przez organ na nierzetelnych zdjęciach lotniczych bez sprawdzenia prawidłowości ich sporządzenia i mapie wysokościowej z 1998 r., kiedy to na terenie działki pracował ciężki sprzęt. Na tej podstawie odwołujący się wniósł o uchylenie decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania celem ustalenia linii brzegowej wg rzeczywistego przebiegu bądź o uwzględnienie średniego stanu wody z okresu co najmniej 10 lat.
Zaskarżoną decyzją, podjętą z up. Wojewody [...], odwołania nie uwzględniono, podzielając stanowisko organu I instancji, iż woda rzeki zajęła w sposób nieodwracalny tereny i niezależnie od przyczyn, które spowodowały przesunięcie koryta, zaistniała potrzeba ustalenia nowej linii brzegowej. Nadto, zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy – Prawo wodne, granice gruntów pokrytych wodami powierzchniowymi wyznacza w pierwszym rzędzie linia brzegów. Wyznaczenie nowej linii brzegu w niniejszej sprawie miało zaś jedynie charakter porządkujący stan prawny nieruchomości, pokrytej wodami rzeki. Stąd też decyzja organu I instancji ma charakter deklaratoryjny. W tej sytuacji organ odwoławczy orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego J. D. domagał się uchylenia decyzji organu obydwu instancji i umorzenia postępowania administracyjnego. Skarżący podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentację oraz zarzucając naruszenie art. 15 ust.5, 9 i 10, art. 17 ust.1, art. 18 i art. 217 ust. 2 Prawa wodnego, dodatkowo podniósł, iż orzeczenie o trwałym zarządzie nastąpiło bez wniosku zainteresowanego i przeprowadzenia stosownego postępowania w tym zakresie. Nadto, skarżący wskazał na rażące naruszenie zasad postępowania, a to: art. 61, art. 64, art. 105 § 1, art. 88 w zw. z art. 94 kpa oraz art. 10 i 77 kpa poprzez wszczęcie i prowadzenie postępowania na podstawie niekompletnego wniosku i wielokrotne bezpodstawne wzywanie wnioskodawcy do jego uzupełnienia już po wszczęciu postępowania przy zaistnieniu przesłanek do umorzenia w takiej sytuacji postępowania oraz pozbawienie go gwarancji procesowej i nieustosunkowanie się przez organ odwoławczy do jego wniosków.
Na tej podstawie skarżący zarzucił też rażące naruszenie art. 64 Konstytucji przez bezpodstawne pozbawienie go prawa własności wskutek naruszenia art. 17 prawa wodnego i przyjęcia, iż skutki dewastacji jego działki w następstwie wykonania pozwolenia wodnoprawnego, mają nieodwracalny charakter.
W toku rozprawy sądowej pełnomocnik skarżącego wniósł o zasądzenie kosztów postępowania.
Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie zawarte w niej zarzuty i żądania były uzasadnione.
Wbrew stanowisku organu odwoławczego zawartemu w motywach zaskarżonej decyzji, dla rozpatrzenia niniejszej sprawy decydujące znaczenie ma ustalenie przyczyn zajęcia działek, wymienionych w pkt [...] i [...] decyzji organu I instancji, przez wody płynące rzeki X i stwierdzenie, kiedy fakt ten miał miejsce.
Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte pod rządami ustawy z dnia 28 lipca 2001 r. – Prawo wodne (Dz. U. Nr 115, poz. 1229 ze zm.).
Z mocy art. 217 ust. 1 i 2 tej ustawy, z dniem jej wejścia w życie, tj. z dniem 1 stycznia 2002 r., stanowiące własność Skarbu Państwa wody oraz grunty pokryte tymi wodami przechodzą w trwały zarząd organów, wymienionych w art. 11 ust. 1 pkt 1-3, zaś przejście mienia stwierdza na wniosek zainteresowanego właściwy starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Oznacza to, iż skutek prawny w postaci przysługiwania Skarbowi Państwa wód oraz gruntów pokrytych tymi wodami, musiał nastąpić przed wejściem w życie tej ustawy a więc pod rządami ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo wodne (Dz. U. Nr 38, poz. 130 ze zm.). Stąd też rozstrzygnięcie sprawy wymagało rozważenia, czy Skarb Państwa nabył własność spornych działek w trybie poprzednio obowiązującej ustawy z 1974 r. Tymczasem na podstawie art. 9 ust. 1 Prawa wodnego z 1974 r., grunt stawał się własnością Państwa z mocy prawa, jeżeli woda płynąca, stanowiąca własność Państwa, zajmie trwale w sposób naturalny grunt nie stanowiący własności Państwa.
Zatem dopiero stwierdzenie przesłanek z art. 9 ust. 1 tej ustawy, uzasadniać może ustalenie linii brzegowej rzeki X w trybie art. 15 obowiązującej obecnie ustawy z 2001 r. celem rozgraniczenia gruntów, stanowiących własność Skarbu Państwa. Stąd też o ile prawidłowo stwierdził organ odwoławczy, iż wyznaczenie nowej linii rzeki X ma charakter porządkujący stan prawny nieruchomości pokrytych wodami tej rzeki, to błędnie uznał, iż nieistotne są przyczyny przesunięcia koryta rzeki.
Tymczasem jak wyżej wyjaśniono, jedynie stwierdzenie faktu trwałego i naturalnego zajęcia gruntów wodami płynącymi stanowić może podstawę przejścia własności na rzecz Skarbu Państwa z mocy art. 9 ust. 1 Prawa wodnego z 1974 r. Przyczyny przesunięcia koryta rzeki X są zaś sporne w niniejszej sprawie. Prawidłowo dostrzegł ten problem Wojewoda [...] w motywach decyzji z dnia [...] r. nr [...], stwierdzając nieważność decyzji Starosty Ż. z dnia [...] r. nr [...], odmawiającej zobowiązania "A" do usunięcia skutków dewastacji działki nr B oraz wypłaty odszkodowania na rzecz skarżącego w związku z udzielonym pozwoleniem wodnoprawnym na udrożnienie koryta rzeki X i pobór kruszywa. Mianowicie, istotne jest ustalenie kolejności zdarzeń, tj. czy najpierw doszło do zajęcia gruntu przez wody rzeki X w sposób trwały i naturalny, czy też zajęcie nastąpiło na skutek działalności "A". Jedynie w pierwszym przypadku, tj. w razie trwałego i naturalnego zajęcia gruntu przez wody rzeki nastąpił skutek prawny w postaci przejścia własności gruntu na rzecz Skarbu Państwa. Zmiana koryta rzeki, spowodowana działalnością człowieka, wyklucza przejście własności z mocy prawa.
W niniejszej sprawie organ, którego działanie zaskarżono, z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wynikającej z art. 16 kpa, uchylił się od powinności ponownego rozstrzygnięcia sprawy merytorycznie, co oznacza obowiązek rozpatrzenia wszystkich żądań i argumentów strony i ustosunkowania się do nich w uzasadnieniu decyzji, co było wynikiem błędnego poglądu, iż nieistotne są przyczyny zajęcia gruntu przez wody rzeki X. Nie dokonano bowiem ponownej oceny i mocy dowodowej zebranego materiału, mimo obszernych zarzutów zawartych w odwołaniu od decyzji organu odwoławczego. Ocena zebranych dowodów i poczynienie na tej podstawie ustaleń faktycznych, niezbędnych dla prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego, należy zaś do organów administracji. Wyrazem dopełnienia powinnościom z art. 7, 77 kpa, są zaś motywy rozstrzygnięcia, odpowiadającego wymogom z art. 107 § 3 kpa.
Skoro organ odwoławczy naruszył powyższe normy procedury administracyjnej, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zaskarżona decyzja nie mogła się ostać i podlegała uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Wobec uwzględnia skargi należało orzec o niewykonalności zaskarżonej decyzji po myśli art. 152 cyt. ustawy. O kosztach postępowania obejmujących wpis sądowy w kwocie [...] zł oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa w kwocie [...]zł, czyli łącznie [...] zł, rozstrzygnięto na wniosek skarżącego zgodnie z art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 tej ustawy.
Odnosząc się do żądania skarżącego co do uchylenia decyzji organu obydwu instancji i umorzenia postępowania administracyjnego, wyjaśnić przyjdzie, iż w świetle art. 145 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, kompetencje sądu administracyjnego są wyłącznie kasacyjne. Zatem uwzględnienie skargi prowadzi jedynie do wyeliminowania wadliwego aktu z obrotu prawnego, bez rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Aczkolwiek w świetle art. 135 cyt. ustawy, sąd władny jest do uchylenia decyzji organu I instancji, jednak w niniejszej sprawie nie było takiej potrzeby z uwagi na fakt, iż nie stwierdzono braków postępowania dowodowego w zakresie przekraczającym normy z art. 136 kpa.
Gdy zaś idzie o zarzuty skargi w zakresie obrazy prawa materialnego, wskazać przyjdzie, iż na tym etapie postępowania sądowoadministracyjnego nie sposób przesądzić sprawy z uwagi na nierozpoznanie sprawy przez organ odwoławczy we wskazanym wyżej zakresie. Za chybiony należy jednak uznać zarzut, iż orzeczenie o oddaniu gruntów w trwały zarząd nastąpiło bez wniosku zainteresowanego. Po wielokrotnych pismach organu I instancji wnioskodawca sprecyzował bowiem stanowisko w zakresie form przejęcia gruntów w piśmie z [...] 2005 r. (k. [...] akt adm.). Na wynik sprawy nie miał też wpływu fakt wielokrotnego wzywania do uzupełnienia wniosku, bowiem uzupełnienie braków w zakresie dokumentacji, wymienionej w art. 15 ust. 3 Prawa wodnego z 2001 r. po upływie wyznaczonego terminu należało traktować jako ponowienie wniosku. Brak też podstaw do wydania w takim przypadku decyzji o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego (art. 105 § 1 kpa).
Nie stanowi też naruszenia procedury administracyjnej wyznaczenie stronom terminu do składania wniosków dowodowych. Wadliwe wezwanie strony na rozprawę pod groźbą zastosowania rygorów z art. 88 kpa, stanowi co prawda naruszenie prawa, jednak kwestia ta nie ma wpływu na wynik sprawy, zaś ewentualne wadliwe ukaranie grzywną mogło stanowić podstawę zażalenia.
Przy ponownym rozpoznaniu odwołania organ II instancji winien zatem dokonać należytej oceny zebranego materiału dowodowego zwłaszcza pod kątem zarzutów w nim zawartych. Dopiero na tej podstawie możliwe będzie rozstrzygnięcie sprawy po stwierdzeniu, czy zajęcie gruntów przez wody płynące rzeki X miało charakter trwały i naturalny. Podjęte rozstrzygnięcie winno też zawierać należyte uzasadnienie faktyczne i prawne.