Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...]r. Nr [...] Starosta C. wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej ustalił na rzecz M. M. oraz Ł. i K. K. odszkodowanie w wysokości [...]zł za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] obręb [...] położona w S. i zajętej pod ul. [...] stanowiącą drogę gminną. Obowiązkiem zapłaty tego odszkodowania Starosta obciążył Gminę S.. W podstawie prawnej orzeczenia wskazał zaś art. 73 ust. 2 pkt 1 oraz ust. 4 i 5 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. nr 133, poz. 872 ze zm. – dalej ustawa Przepisy wprowadzające). Uzasadniając tę decyzję organ I instancji podał, że M. M. oraz Ł. i K. K. wystąpili w dniu [...]r. z wnioskiem o wypłatę odszkodowania. W toku postępowania ustalono, że decyzją z dnia [...]r. (sprostowaną postanowieniem z dnia [...]r.) Wojewoda [...] stwierdził nabycie przez Gminę S. z mocy prawa własności opisanej nieruchomości.
Z uzasadnienia tej ostatniej decyzji wynika, że przedmiotowa nieruchomość pozostawała w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Gminy S. i była zajęta pod ul. [...]. Ulica ta w tej dacie była co prawda drogą lokalną miejską, a nie drogą gminną, o jakiej jest mowa w art. 73 ust. 2 pkt 1 ustawy Przepisy wprowadzające, tym niemniej Starosta uznał, że obowiązek wypłaty byłym współwłaścicielom należnego odszkodowania za tę nieruchomość winien obciążać Gminę S., a nie Skarb Państwa. Na poparcie tego stanowiska organ powołał się na wykładnię powołanego w podstawie prawnej przepisu zamieszczoną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 września 2002 r. sygn. akt II SA/Łd 2226/01 (w: ONSA 2004, z. 1, poz.
- 17) w świetle której drogi lokalne miejskie pozostające w faktycznym władaniu gmin, stanowiły w istocie podgrupę dróg gminnych.
W odwołaniu Gmina S. reprezentowana przez Burmistrza Miasta zakwestionowała dokonaną przez organ I instancji wykładnię przepisów ustawy Przepisy wprowadzające. Podniosła, że ul. [...] nie była w dniu 31 grudnia 1998 r. drogą gminną, lecz zgodnie z uchwałą nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia [...]r. stanowiła drogę lokalną miejską. Wobec tego miasto S. nie jest zobowiązane do wypłaty odszkodowania, bowiem w myśl art. 103 ust. 2 ustawy Przepisy wprowadzające przedmiotowa droga stała się drogą gminną dopiero z dniem 1 stycznia 1999r. Odwołująca się wywiodła następnie, że art. 73 ust. 2 cytowanej ustawy nakładający na gminy obowiązek wypłaty odszkodowania, znajduje zastosowanie tylko w odniesieniu do dróg będących w dniu 31 grudnia 1998 r. drogami gminnymi. Przepis ten jest przepisem jednoznacznym, a organ dokonując jego wykładni powinien wyjść od treści tego przepisu i bazować na wykładni językowej, gdyż stosując inne reguły wykładni może narazić się na zarzut interpretacji dokonanej contra legem.
Gmina S. podniosła także, że decyzja Starosty wydana została z naruszeniem procedury administracyjnej, bowiem co prawda organ I instancji przeprowadził rozprawę administracyjną, jednak nie zawiadomił o jej terminie rzeczoznawcy majątkowego będącego autorem operatu szacunkowego. Uchybienie to uniemożliwiło stronom zadawanie rzeczoznawcy pytań podczas tej rozprawy i zgłaszania zarzutów. Mimo, że organ umożliwił następnie wymianę korespondencji między stronami, a rzeczoznawcą to jednak przeprowadzenie rozprawy w opisany sposób z pewnością nie przyczyniło się do realizacji zasady szybkości postępowania. W piśmie uzupełniającym z dnia [...]r. Gmina S. zakwestionowała dodatkowo wysokość ustalonego odszkodowania dowodząc, powołując się na opinię innego rzeczoznawcy majątkowego, że zostało ono zawyżone.
Wojewoda [...] zaskarżoną decyzją, wydaną w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające oraz art. 129 i art. 130 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. nr 261, poz. 2603 ze zm.), utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że wedle art. 73 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające odszkodowanie przysługuje za nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, które z dniem 1 stycznia 1999r. stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego.
Odnosząc się do zarzutów odwołania Wojewoda podał, że przepis art. 73 ust. 2 ustawy Przepisy wprowadzające należy rozumieć jako wskazanie obowiązku wypłaty przez gminy odszkodowania za przejęte drogi zaliczane do zbiorczej kategorii dróg gminnych obejmującej drogi gminne i lokalne miejskie. Inna interpretacja tego przepisu prowadziłaby do sytuacji, według której część gmin byłaby zobowiązana do wypłaty odszkodowań za grunty przejęte pod drogi (określone jako gminne), którymi władały, a część gmin (uwłaszczone miasta), w których drogi publiczne określone były jako lokalne miejskie byłaby zwolniona z tego obowiązku. Na poparcie swojego stanowiska organ odwoławczy powołał się podobnie jak organ I instancji na pogląd prawny zawarty w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 września 2002 r. Wojewoda odniósł się także do zarzutu dotyczącego sposobu przeprowadzenia przez organ I instancji rozprawy administracyjnej wskazując, że w jej toku przedstawiciel Gminy nie wnosił uwag do operatu szacunkowego.
Zastrzeżenia takie wnieśli natomiast byli właściciele przejętej nieruchomości kwestionujący wysokość ustalonego odszkodowania. W związku z wejściem w międzyczasie w życie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 września 2005 r. o zmianie rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 196, poz. 1628) Starosta C. wystąpił do rzeczoznawcy majątkowego o potwierdzenie aktualności dokonanej wyceny. Na skutek tego rzeczoznawca wykonał nowy operat, w którym ustalił na nowo wartość przejętej działki w kwocie wyższej od poprzednio ustalonej o ponad 100 %. Do zastrzeżeń Burmistrza S. sformułowanych w stosunku do tego drugiego operatu szacunkowego ustosunkował się jego autor w piśmie z dnia [...]r., a zatem zdaniem Wojewody przeprowadzenie w tej sytuacji po raz drugi rozprawy administracyjnej nie byłoby celowe. Przedłożone przez Burmistrza opinie innych rzeczoznawców zawierają jedynie proponowane przedziały cen do negocjacji i z tego powodu mogą być potraktowane jedynie pomocniczo.
Z opinii tych wynika ponadto, że objęte nimi ceny minimalne i maksymalne gruntów zajętych pod drogi wzrosły o ponad 100 % w okresie między [...]r. a [...]r., a przyjęta w operacie cena m2 gruntu mieściła się w przedziale zawartym w ostatnio powołanym przez Gminę operacie.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Gmina S. domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Decyzjom tym postawiła zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 73 ust. 2 i art. 103 ust. 2 ustawy Przepisy wprowadzające oraz naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., a także art. 12, art. 15 i art. 89 tej ustawy. W uzasadnieniu skargi Burmistrz S. powtórzył argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji Starosty odnoszącą się do zasadności zaliczenia drogi lokalnej miejskiej do drogi gminnej i polemizującej ze stanowiskiem zajętym w tej kwestii przez organy obu instancji. Zarzucił także, że Wojewoda [...] w postępowaniu odwoławczym nie objął kompleksową kontrolą postępowania toczącego się przed organem I instancji ograniczając się jedynie do rozpatrzenia zarzutów odwołania, czym naruszył zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.
Ponownie też podniósł, że przeprowadzona pod nieobecność rzeczoznawcy majątkowego rozprawa administracyjna nie służyła osiągnięciu celów o jakich mowa w art. 89 § 1 i § 2 k.p.a., bowiem nie przyśpieszyła postępowania oraz nie służyła wyjaśnieniu sprawy przy udziale biegłych. Jeśli nawet zaistniała później w drodze korespondencyjnej możliwość uzyskania stanowiska autora sporządzonego operatu, to z pewnością nie przyczyniło się to do realizacji zasady szybkości postępowania wyrażonej w art. 12 k.p.a. Organy nie wskazały też przepisu prawa nakładającego wymóg przeprowadzenia rozprawy administracyjnej w toku przedmiotowego postępowania.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...]wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko zajęte w motywach zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutu braku udziału rzeczoznawcy majątkowego w rozprawie administracyjnej organ odwoławczy zauważył, że zastrzeżenia dotyczące tej kwestii nie zostały zgłoszone przez skarżącą w toku rozprawy. Za pozbawiony podstaw uznał także zarzut, iż nie objął postępowaniem całości sprawy, bowiem przeanalizował on całość akt, a nie tylko zarzuty zgłoszone przez skarżącą Gminę.
W piśmie procesowym z dnia [...]r. uczestnicy postępowania M. M. oraz Ł. i K. K. domagali się podania terminu zakończenia sprawy zawisłej przed Sądem. Poinformowali także, że ich działka została zajęta już ok. [...] r. pod ul. [...], jednak Gmina S. do tej pory nie wypłaciła należnego odszkodowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Wniesiona skarga nie mogła odnieść skutku, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa.
Na wstępie należy stwierdzić, że zgodnie z treścią art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonej decyzji w aspekcie jej zgodności z prawem i władny jest ją uchylić w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, czy naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego bądź wreszcie naruszenia prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Bezspornym w sprawie jest, że postępowanie zostało wszczęte przez Starostę C. na wniosek byłych współwłaścicieli nieruchomości położonej w S. oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] obręb [...]. Wniosek został złożony w terminie, o jakim mowa w art. 73 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające. W oparciu o ten wniosek prawidłowo organ I instancji wszczął postępowanie w trybie przepisów art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające. Wysokość odszkodowania za przedmiotową nieruchomość zajętą pod drogę publiczną organ I instancji ustalił stosownie do przepisu art. 73 ust. 4 przywołanej ustawy według zasad i trybu określonego w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, zawartych w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Wartość przedmiotowej działki i wysokość należnego byłym współwłaścicielom odszkodowania została ustalona w oparciu o operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego.
Strony postępowania, a to Gmina S. jak i M. M. oraz Ł. i K. K. wzięli udział w rozprawie administracyjnej w toku której organ zaprezentował sporządzony operat. W ocenie Sądu brak udziału rzeczoznawcy majątkowego w tej rozprawie stanowił z całą pewnością uchybienie, jednak pisemne ustosunkowanie się autora sporządzonego operatu do uwag zgłoszonych przez strony powoduje, że w efekcie uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy. Zasadnie też zostało wskazane w odpowiedzi na skargę, że zarzutu tego Gmina nie podnosiła w toku rozprawy administracyjnej, ani bezpośrednio po jej przeprowadzeniu, a pojawił się on dopiero w związku ze zmianą sporządzonego operatu, co miało miejsce już po tej rozprawie i wynikło ze zmiany przepisów wyprowadzonych rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 27 września 2005 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.
Co się tyczy zakwestionowanej w skardze potrzeby prowadzenia w sprawie rozprawy administracyjnej przywołać należy dotyczące tej kwestii stanowisko zajęte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lipca 2003 r. SA/Bd 127/03 (w: ONSA 2004, z. 2, poz. 83). Zgodnie z tym stanowiskiem w postępowaniu administracyjnym o ustalenie odszkodowania za nieruchomość, która z dniem 1 stycznia 1999r. przeszła ex lege na własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające obligatoryjne jest przeprowadzenie rozprawy administracyjnej, o jakiej mowa w art. 118 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
W tym stanie rzeczy przyjdzie stwierdzić, że zaskarżona decyzja nie uchybia przepisom proceduralnym w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a orzekające w sprawie organy poprawnie oceniły zebrane dowody, dokonały na ich podstawie trafnych ustaleń faktycznych oraz przeprowadziły prawidłowe rozważania prawne,
Sąd nie podzielił wreszcie zarzutu nieprawidłowej wykładni art. 73 ust. 2 w związku z art. 103 ust. 2 ustawy Przepisy wprowadzające dokonanej przez orzekające w sprawie organy. Odnosząc się do tej kwestii przyjdzie stwierdzić, że w myśl art. 73 ust. 2 ustawy Przepisy wprowadzające odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1, wypłaca gmina – w odniesieniu do dróg będących w dniu 31 grudnia 1998 r. drogami gminnymi, a Skarb Państwa – w odniesieniu do pozostałych dróg. Odszkodowanie to przysługuje byłym właścicielom nieruchomości, które pozostawały w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu wymienionych wyżej podmiotów i nie stanowiły ich własności, a były zajęte pod drogi publiczne. Powstająca na gruncie powołanych przepisów wątpliwość prawna podniesiona przez Gminę S. dotyczy ustalenia podmiotu właściwego do wypłacenia odszkodowania za drogi zaliczane w dniu 31 grudnia 1998 r. do kategorii dróg lokalnych miejskich.
W tym miejscu, nawiązując do zaprezentowanego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji poglądu NSA zawartego w wyroku z dnia 20 września 2002 r., stwierdzić należy, że aby dokonać wykładni art. 73 ust. 2 pkt 1 ustawy Przepisy wprowadzające, nie wystarczy sama wykładnia językowa, czego domagała się skarżąca Gmina, lecz konieczne jest dokonanie także wykładni historycznej, systemowej i wreszcie celowościowej. Zgodnie zaś z taką wykładnią brak jest podstaw do uznania, że określenie "drogi gminne" użyte w tym przepisie nie obejmuje kategorii dróg lokalnych miejskich.
Sąd orzekający w niniejszej sprawie podzielił w szczególności zamieszczony w przywołanym wyroku pogląd, że przepis art. 103 ust. 2 ustawy Przepisy wprowadzające w odniesieniu do tych dróg ma charakter jedynie porządkujący, deklaratywny. W tej sytuacji wskazanie w art. 73 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, że gmina wypłaca odszkodowanie w odniesieniu do dróg będących w dnu 31 grudnia 1998 r. drogami gminnymi, należy rozumieć jako wskazanie obowiązku odnoszącego się do zbiorczej kategorii dróg gminnych: gminnych i lokalnych miejskich. Drogi lokalne miejskie, które w dniu 31 grudnia 1998 r. były we władaniu gmin, stanowiły w istocie bowiem podgrupę dróg gminnych, a to wyróżnioną jedynie ze względu na zaszłości historyczne. Tym samym brak jest podstaw do wyznaczania Skarbu Państwa jako podmiotu właściwego do wypłaty odszkodowania za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne – lokalne miejskie.
W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skarga podlega oddaleniu.