Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], Wójt Gminy R., działając na podstawie art. 264 w zw. z art. 262 §1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm. – dalej k.p.a.) ustalił koszty postępowania rozgraniczeniowego pomiędzy działką nr 1, położoną w obrębie ewidencyjnym L., stanowiącą własność D. C., a działkami sąsiednimi, w tym z działką nr 2 stanowiącą własność J. P., obciążając ją kwotą 2015 złotych.
W uzasadnieniu podano m. in., że przebieg części granic nie został ustalony w ramach postępowania ugodowego, z uwagi na powstały spór graniczny, który – mimo nakłaniania stron do zawarcia ugody – nie został rozwiązany. Każda ze stron sporu wskazała własny przebieg granic. Przy ustaleniu kosztów postępowania organ brał pod uwagę ilość punktów granicznych nieruchomości. Dodatkowo strony postępowania zostały obciążone w równych częściach kosztami czynności administracyjnych geodety uprawnionego w łącznej kwocie 147,60 zł. Dla działki stanowiącej własność J. P. ustalono łącznie 4 punkty - nie ustalono bezspornie żadnego punktu granicznego. Wyliczenie kosztów przedstawiono następująco: 4x497,60 = 1990,40 zł. Dodatkowo wliczono kwotę 24,60 zł, jako stosunkową część kosztów czynności administracyjnych geodety, czyli łącznie 2015 zł.
Od powyższego postanowienia zażalenie złożyła J. P. Strona podniosła, że praca geodety była bezpodstawna i niepotrzebna. Kwota ta przerasta jej możliwości finansowe.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku – Białej (dalej SKO), postanowieniem z dnia [...] r., znak [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie.
W uzasadnieniu podano m. in., że Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż w postępowaniu administracyjnym ma zastosowanie norma materialnoprawna wynikająca z przepisu art. 152 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (j.t. Dz. U. z 2019 r., poz. 1145 ze zm. – dalej k.c.), stanowiąca, że właściciele gruntów sąsiadujących koszty rozgraniczenia ponoszą wspólnie. Udział w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony jest równoznaczny ze stwierdzeniem, że osoba taka posiada interes prawny w rozgraniczeniu nieruchomości.
Skargę na powyższe postanowienie SKO złożyła J. P. Wniosła o uchylenie ww. postanowienia. Zarzuciła niezgodne z prawem obciążenie jej kosztami w wysokości 2015 złotych. Podniosła argumentację podobną jak w zażaleniu.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego.
Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2019 roku, poz. 2325 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.
Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem.
Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 §1 k.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 §1 k.p.a.). Przepisy te znajdują doprecyzowanie m. in. w art. 77 §1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy; istotny jest także art. 80 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.
W oparciu o art. 262 § 1 k.p.a. stronę obciążają te koszty postępowania, które:
- 1) wynikły z winy strony;
- 2) zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie.
W uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2006 r. (sygn. akt I OPS 5/06), Sąd ten – odnosząc się stricte do zagadnienia obciążania kosztami stron uczestniczących w postępowaniu rozgraniczeniowym, prowadzonym przed organem administracji publicznej, przyjął, iż w tego rodzaju postępowaniu istnieje możliwość obciążenia kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości, a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego. Pogląd ten ma bowiem oparcie w unormowaniach zawartych w art. 152 k.c. i jest związany z faktem istnienia interesu każdego z właścicieli nieruchomości w ustaleniu przebiegu granic, które stały się sporne.
Powyższe nie oznacza jednak, że z tezy uchwały wynika, iż w każdym przypadku organ, prowadząc postępowanie rozgraniczeniowe, musi jego kosztami obciążyć wszystkie osoby biorące w nim udział. We wspomnianej wyżej uchwale NSA dopuścił bowiem jedynie możliwość obciążenia właścicieli sąsiadujących nieruchomości takimi kosztami, nie stwierdzając kategorycznie, że tego rodzaju rozstrzygnięcie musi zawsze zapaść w postępowaniu. Przeciwne stanowisko ograniczałoby bowiem organowi swobodę stosowania w postępowaniu rozgraniczeniowym art. 262 § 1 k.p.a., a więc swobodę w ocenie, które z wygenerowanych w toku postępowania kosztów strona powinna ponieść w związku z tym, że albo wynikły one z jej winy albo zostały poniesione w jej interesie lub na jej żądanie (zob. wyrok NSA z 7 grudnia 2018 r., sygn. I OSK 369/17).
Orzeczenie o kosztach postępowania wydawane jest zawsze na podstawie oceny stanu faktycznego sprawy i zgromadzonego w jej toku materiału dowodowego. W rezultacie, wydając orzeczenie w przedmiocie kosztów postępowania, organ musi brać pod uwagę, czy zachowanie strony (stron) uzasadnia obciążenie kosztami postępowania tylko jedną z nich, czy wszystkie, a w tym ostatnim przypadku – w jakim stosunku.
Wskazać należy, że uzasadnienie postanowienia SKO zawiera jedynie bardzo ogólne rozważania odnoszące się do treści zażalenia. Organ skupia się zasadniczo na dotychczasowym przebiegu postępowania, na treści przepisów, na orzeczeniach, które zapadały w podobnych sprawach, a pomija najistotniejsze kwestie dla niniejszej sprawy. W szczególności brak jest szczegółowego uzasadnienia wysokości ustalonych dla strony kosztów.
Zgodnie z treścią ww. art. 152 k.c. właściciele gruntów sąsiadujących obowiązani są do współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych; koszty rozgraniczenia oraz koszty urządzenia i utrzymywania stałych znaków granicznych ponoszą po połowie.
Przepis ten dookreśla proporcje obciążenia ww. kosztami. W tym kontekście należało odnieść się szczegółowo do sposobu ich wyliczania przez organ I instancji, czego zabrakło. W szczególności należało wziąć pod uwagę, że według postanowienia Wójta przy ustaleniu kosztów postępowania organ brał pod uwagę ilość punktów granicznych nieruchomości, zarówno ustalonych w sposób bezsporny jak i będących przedmiotem sporu. Stąd, jak dalej twierdzi Wójt, należność dla poszczególnych stron postępowania została wyliczona jako suma ryczałtowej wartości za 1 punkt rozgraniczany, wynoszącej 497,60 zł.
SKO w żaden sposób nie zweryfikowało takiego sposobu dokonania wyliczeń, zwłaszcza, że Wójt pisze tu o "ryczałcie", a zatem nie o kosztach realnych. Na tą kwotę ryczałtu składały się jednocześnie koszty takich czynności, które nie miały żadnego bezpośredniego związku z nieruchomością skarżącej, a dotyczyły innych granic, w ramach wykonanych prac geodezyjnych. Rozgraniczana nieruchomość wnioskodawczyni sąsiaduje bowiem nie tylko z nieruchomością skarżącej, ale i z innymi. Każda granica ma różne cechy, w tym długość i krzywizny, wymagała też przyjęcia różnej ilości punktów granicznych, a zatem nakład pracy w każdym przypadku był inny.
Nadto, organ administracji nie może bezkrytycznie przyjmować rachunków (faktur) wystawionych przez upoważnionych geodetów za ich czynności, lecz jest zobligowany do ich sprawdzenia, uwzględniając także wydatki niezbędne do wykonania zleconej pracy, czemu winien dać wyraz w uzasadnieniu postanowienia w przedmiocie kosztów postępowania, tym bardziej, że wykładnia art. 262 § 1 k.p.a. powinna być wąska. Omawiane uregulowanie prawne jest istotnym wyjątkiem od zasady, że koszty postępowania ponosi organ administracji publicznej (zob. np. wyrok WSA w Łodzi z 4 października 2018 r., sygn. III SA/Łd 465/18).
Wszystkie te uchybienia przepisom postępowania, w tym art. 107 §3, 138 §1 pkt 1 k.p.a., stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien mieć na uwadze powyższe ustalenia, bacząc by uzasadnienie spełniało wyżej nakreślone wymagania. Treści rozstrzygnięcia Sąd nie przesądza, bowiem nie pozwalają na to ustalenia faktyczne.
Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym uzasadniały przepisy art. 119 pkt 3 oraz art. 120 p.p.s.a.
W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi (100 zł) Sąd rozstrzygał w oparciu o art. 200 p.p.s.a.
Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.