Wyrok WSA w Gliwicach z 3 sierpnia 2020 r., II SA/Gl 655/20

Sąd

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach

Rozpoznanie

w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 sierpnia 2020 r.

Sprawa

sprawy ze skargi D.B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania w sprawie zatrzymania prawa jazdy

Skład

Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Sędziowie Sędzia WSA Artur Żurawik, Asesor Tomasz Dziuk (spr.)

Sentencja

1. oddala skargę.

Uzasadnienie

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej po rozpatrzeniu sprawy z odwołania D.B. od decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy, działając m.in. art. 134 w związku z art. 141 § 2 oraz 144 k.p.a. stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania.

Powyższa decyzja Kolegium została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta B. zatrzymał skarżącemu prawo jazdy kat B wydane w dniu [...] r., w związku z przekroczeniem przez skarżącego, jako kierującego pojazdem, liczby 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego do czasu ustania przyczyn jego zatrzymania. Decyzja ta została wydana na wniosek Komendanta Wojewódzkiego Policji o skierowanie na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji.

W dniu 6 lutego 2020 r. do Urzędu Miejskiego w B. wpłynęło pismo skarżącego opatrzone datą 29 stycznia 2020 r., nadane w dniu 4 lutego 2020 r. Pismo to stanowiło odwołanie od wskazanej powyżej decyzji Prezydenta z dnia [...] r. W odwołaniu tym skarżący wskazał, że decyzja z [...] r. o zatrzymaniu prawa jazdy została wadliwie doręczona i dowiedział się o niej dopiero w dniu 28 stycznia 2020 r. Zarówno bowiem zawiadomienie o wszczęciu postępowania, jak i końcowa decyzja o zatrzymaniu prawa jazdy, zostały doręczona żonie, z którą skarżący w tamtym czasie nie mieszkał. Z tego względu żona nie była domownikiem zobowiązanym do odbioru i oddania korespondencji. Ponadto skarżący wskazał, że jego żona nigdy nie mieszkała pod adresem ul. [...] w B. W odwołaniu sformułowane zostały liczne zarzuty proceduralne, w tym dotyczące niezapewnienia przez organ I instancji udziału w postępowaniu, braku pouczenia skarżącego o obowiązku powiadomienia o zmianie adresu. Według skarżącego decyzja o zatrzymaniu prawa jazdy nigdy nie weszła do obrotu prawnego, a postępowanie powinno został umorzone ze względu na upływ czasu, zaś uprawnienia do kierowania przywrócone, o co skarżący wnosi. Skarżący zaakcentował, że nie wnosi o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, gdyż termin taki nie mógł w ogóle rozpocząć biegu.

Powyższe odwołanie wraz z aktami sprawy zostało przekazane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które po jego rozpatrzeniu wskazanym na wstępie postanowieniem stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie Kolegium wskazało, że nie podziela argumentacji skarżącego. Według Kolegium skarżący 20 lat temu widział o mającym się toczyć się postępowaniu zmierzającym zarówno do skierowania na dodatkowe egzaminy, jak i o zatrzymaniu prawa jazdy. Ponadto skarżący zobowiązany był powiadamiać organ właściwy do wydawania, zatrzymywania i wymiany praw jazdy o zmianie adresu. Dopiero bowiem obecne przepisy nie przewidują powiadamiania o zmianie adresu na prawie jazdy.

Kolegium wskazało, że skarżący w trakcie kolejnych kontroli drogowych podał adres przy ul. [...] w B., co wynika ze znajdującego się w aktach sprawy wniosku Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 4 października 1999 r. Natomiast w prawie jazdy znajduje się adres przy ul. [...] m [...] B., przy czym zostało ono fizycznie zatrzymane w dniu [...] r. przez Policję. Organ podejmował próby doręczenia pod adresem przy ul. [...], jednak korespondencja została zwrócono, z adnotacją o wyprowadzeniu się adresata bez podania nowego adresu. Ponadto w dniu 14 lutego 2001 r. korespondencję zawierającą decyzję i adresowaną do skarżącego odebrała jego żona, przy czym wcześniejszą korespondencją kierowaną do skarżącego zwracano bez adnotacji o tym, że jej adresat nie zamieszkuje pod adresem ul. [...].

Kolegium zauważyło także, że zarzucane uchybienie zasadzie udziału stron daje najpierw możliwość ewentualnego przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, jednak o to skarżący się nie ubiega. Podobnie skarżący nie wnosi o wznowienie postępowania.

Według Kolegium kluczowym w sprawie jest to, że doręczenie sprzed 20 lat jest skuteczne.

W skardze na powyższą decyzję Kolegium skarżący zarzucił jej niezgodność z prawem. Podniósł, że decyzja z dnia [...] r. nie została mu doręczona. Nie zawiadomiono go również o toczącym się postępowaniu.

Skarżący wyjaśnił, że zatrzymanie prawa jazdy w dniu [...] r. spowodowane było wyłącznie tym, że dokument prawa jazdy był zniszczony i nieczytelny. Jednocześnie jest pewien, że nigdy nie przekroczył limitu punktów karnych. Wyjaśnił także, że w tamtym czasie prowadzone było przeciwko niemu postępowanie karne. Z tego względu skarżący obawiał się listu gończego. Był poszukiwany przez organy ścigania. Dlatego nie zgadza się z Kolegium, że ukrywał się przed decyzją administracyjną, gdyż powody ukrywania się były inne. Ponadto ze względu na złą relację z żoną, spowodowaną nieobecnością skarżącego w domu, jego żona celowo nie odbierała korespondencji, a być może, gdy już ją podjęła, to korespondencję wyrzuciła lub jej nie przekazała skarżącemu, gdyż skarżący ukrywał się i nie mieszkał w domu. Obecnie skarżący pogodził się z żoną, której trudno jest przypomnieć sobie o takim piśmie.

Skarżący przedstawił także rozbudowany wywód prawny, w którym m.in. zaakcentował konieczność rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony kwestionującej prawidłowość ustalenia rzeczywistej daty skutecznego doręczenia decyzji. Zadaniem skarżącego Kolegium nie poczyniło ustaleń pozwalających na jednoznaczne stwierdzenie, czy i kiedy decyzja Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r. może być uznana za skutecznie doręczoną. Skarżący sformułował również zarzuty dotyczące postępowania, w którym wydano przedmiotową decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy, akcentując, że nie wiedział o tym postępowaniu, nie został również pouczony o obowiązku informowania o zmienie adresu, a bez tego pouczenia nie można przyjąć skutku doręczenia.

Według skarżącego jego odwołanie powinno zostać merytorycznie rozpatrzone. Choć pierwotnie decyzja o zatrzymaniu prawa jazdy nie weszła do obrotu, to w dniu 28 stycznia 2020 r. skarżący dowiedział się o jej treści, co uzasadnia merytoryczne rozpatrzenie odwołania.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, przedstawiając argumentację zbieżną z uzasadnieniem zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167, t.j. ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2019 r., poz. 2325, t.j. ze zm.) dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną.

Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Przedstawiona tutaj regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Kontrolując zaskarżone postanowienie w oparciu o wskazane powyżej kryteria Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W sprawie nie doszło bowiem do mającego wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów prawa materialnego oraz mogącego mieć wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów prawa procesowego, choć jak bliżej opisano w części końcowej niniejszego uzasadnienia, organ nie ustrzegł się uchybienia przepisom procedury administracyjnej. Jednak nie mogły one mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Tymczasem jedynie takie naruszenie norm procesowych, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w świetle powyższych przepisów p.p.s.a. daje podstawę do uchylenia zaskarżonego postanowienia.

Sąd rozpoznał skargę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do brzmienia art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy stronie zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.

Przedmiotem kontroli w rozpoznawanej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia [...] r., stwierdzające uchybienie przez skarżącego terminu do wniesienia odwołania od decyzji w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy.

Zaskarżone postanowienie Kolegium został wydane na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (obecnie: t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 256, dalej "k.p.a.".). Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania.

Powołany przepis obliguje organ odwoławczy do przeprowadzenia postępowania wstępnego, w ramach którego podejmowane są czynności mające na celu ustalenie, czy odwołanie jest dopuszczalne, oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Stwierdzenie zaistnienia przyczyny wskazującej na niedopuszczalność wniesionego odwołania, czy też stwierdzenie jego wniesienia po terminie, zobowiązuje organ do wydania rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 134 k.p.a., a więc postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania lub o stwierdzeniu uchybienia terminu do jego wniesienia. Treść art. 134 k.p.a. została sformułowana w sposób jasny, kategoryczny i bezwarunkowy. Stwierdzenie niedotrzymania terminu do złożenia środka zaskarżenia nie zależy od uznania organu odwoławczego, gdyż obowiązek taki wynika wprost z ustawy. Po stwierdzeniu niedotrzymania terminu do złożenia odwołania organ odwoławczy nie może już merytorycznie rozpatrzyć odwołania, ale ma obowiązek wydania postanowienia, stwierdzającego uchybienie terminowi. W takiej sytuacji merytoryczne rozpatrzenie środka odwoławczego prowadziłoby do wydania decyzji dotkniętej wadą nieważności (tj. rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.)

W realiach rozpoznawanej sprawy dla oceny prawidłowości postanowienia, stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania kluczowe znaczenie ma ustalenie daty, w której rozpoczął się bieg terminu na wniesienie odwołania tj. daty doręczenia decyzji. Według ustaleń Kolegium przesyłka zawierająca przedmiotową decyzję została w dniu 14 lutego 2001 r. odebrana przez I.B. Ustalenie to jest prawidłowe, gdyż znajduje pełne oparcie w treści znajdującego się w aktach sprawy zwrotnego potwierdzenia odbioru, z którego wynika, że I.B. w dniu 14 lutego 2001 r. odebrała adresowaną do skarżącego przesyłkę z ww. decyzją, przy czym na zwrotnym potwierdzeniu odbioru znalazła się adnotacja "żona". W ocenie Sądu, opierając się na treści tego zwrotnego potwierdzenia odbioru uznać należy, że we wskazanej powyżej dacie przedmiotową przesyłkę doręczono żonie skarżącego jako dorosłemu domownikowi, o którym mowa w art. 43 k.p.a. Przepis ten w brzmieniu obowiązującym w dniu 14 lutego 2001 r. stanowił bowiem: "W przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. O doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie w skrzynce na korespondencję lub, gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania." (Dz.U. z 2000 r., nr 98, poz.1071 t.j. ze zm.).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że doręczenie w trybie art. 43 k.p.a. ma taki sam skutek prawny jak doręczenie dokonane bezpośrednio stronie postępowania. Przewidziana w tym przepisie zastępcza forma doręczenia, rodzi więc domniemanie prawne, że osoba wskazana na potwierdzeniu odbioru pisma jako dorosły domownik, która pokwitowała odbiór, przyjęła je w celu oddania adresatowi. Dokonane prawidłowo doręczenie zastępcze stwarza więc domniemanie doręczenia pisma adresatowi. Nie ma przy tym konieczności badania czy dorosły domownik, który odebrał przesyłkę właściwie wywiązał się z obowiązku w tym zakresie. Jeżeli odbierający pismo domownik nie odmawia przyjęcia przesyłki, to oznacza, że podjął się on doręczenia tej przesyłki adresatowi. Strona ponosi natomiast konsekwencje wynikające z doręczenia pisma nawet wówczas, gdy dorosły domownik nie wykonał należycie obowiązku przekazania pisma adresatowi.

Podniesione w skardze okoliczności dotyczące ukrywania się przez skarżącego w celu uniknięcia odpowiedzialności karnej nie podważają skuteczności doręczenia opartej na wskazanym powyżej domniemaniu prawnym. Przesłanką warunkującą zastosowanie domniemania prawnego wynikającego z art. 43 k.p.a. jest m.in. nieobecność adresata. Spełnienie tej przesłanki wprost potwierdził skarżący, wyjaśniając powody swej nieobecności. Ponadto skoro, wedle wyjaśnień skarżącego, ukrywał się on w celu uniknięcia odpowiedzialności karnej, to, w ocenie Sądu, nieobecność skarżącego jako adresata kierowanej do niego decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy nie mogła skutkować utratą przez żonę skarżącego przymiotu "dorosłego domownika", o którym mowa w art. 43 k.p.a. Podobnie bez znaczenia pozostają podnoszone przez skarżącego okoliczności dotyczące konfliktu z żoną i zagrożenia rozpadem małżeństwa. Ponadto przyjmując kierowaną do skarżącego korespondencję jego żona potwierdziła posiadanie przez nią statusu "dorosłego domownika", a żadna z podniesionych przez skarżącego w skardze, a wcześniej w odwołaniu, okoliczności nie mogła, zdaniem Sądu, skutecznie doprowadzić do podważania tego statusu.

W kontekście zarzutu skarżącego dotyczącego braku ustalenia przez organ jego miejsca zamieszkania i braku właściwej reakcji organu na kilkakrotnie zwroty korespondencji, odnotować należy, że w dokumencie prawa jazdy wskazano adres: ul. [...] m [...]. (karta 4 akt administracyjnych). Na ten adres wysłana została pierwsza przesyłka, zawierająca decyzję z dnia [...]r. Jednak została ona zwrócona z adnotacją o tym, że adresat wyprowadził się bez podania nowego adresu, czemu zresztą skarżący nigdy nie zaprzeczał. Dalsza korespondencja kierowana była już na adres: ul. [...]. Adres ten wnikał z wniosku [...] Wojewódzkiego Komendanta Policji w K. z dnia 4 października 1999 r. o sprawdzenie kwalifikacji kierującego pojazdem (karta 1 akt administracyjnych). Na ten adres organ wysyłał czterokrotnie przesyłkę zawierającą decyzję z dnia [...] r. (daty kolejnych nadań: 18 stycznia 2000 r., 15 marca 2000 r., 12 września 2000 r. oraz 26 października 2000 r.). Wszystkie te przesyłki zostały zwrócone do organu I instancji. Pierwsza i druga - z adnotacją o niepodjęciu w terminie, a trzecia i czwarta - z adnotacją o tym, że adresat przebywa za granicą. Na żadnej ze zwróconych przesyłek nie została zawarta prawidłowa i podpisana przez doręczającego, adnotacja o tym, że kierowane do skarżącego pismo zostało złożone na okres siedmiu dni w placówce pocztowej lub w urzędzie gminy, a zawiadomienie o tym umieszczono w skrzynce na korespondencję. Tymczasem zgodnie z art. 44 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym w okresie, w którym dokonywano wymienionych powyżej doręczeń "W razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 pismo składa się na okres siedmiu dni w placówce pocztowej lub w urzędzie gminy, a zawiadomienie o tym umieszcza się w skrzynce na korespondencję lub, gdy to nie jest możliwe, na drzwiach mieszkania adresata albo biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w miejscu widocznym na nieruchomości, której postępowanie dotyczy; w tym przypadku doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia tego okresu.". W konsekwencji żadnej z tych zwróconych przesyłek organ nie mógł uznać za skutecznie doręczoną skarżącemu, co uzasadniało dokonywanie kolejnych ponowień próby doręczenia. Jednocześnie wbrew zarzutom skargi organ nie był zobligowany do poszukiwania innego adresu zamieszkania skarżącego i mógł polegać na adresie przy ul. [...], jako ostatnim znanym organowi (ze wskazanego powyżej wniosku Komendanta Policji) adresie zamieszkania. Tym bardziej, że jak wynika z akt sprawy, wcześniej tj. 25 września 1999 r. korespondencję zawierającą zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie skierowania na egzamin sprawdzający kwalifikacje pod tym adresem odebrała żona skarżącego jako dorosły domownik, o którym mowa w art. 43 k.p.a. Zasadnie zatem organ skierował po raz kolejny korespondencję pod adres ul. [...], co jak już wcześniej wskazano doprowadziło ostatecznie do skutecznego doręczenia decyzji z dnia [...] r. w trybie art. 43 k.p.a. – z dniem 14 lutego 2001 r.

Nie mogły odnieść także skutku wszelkie zarzuty dotyczące zarówno postępowania (w tym zwłaszcza dotyczące braku skutecznego zawiadomienia wszczęciu postępowania), w ramach którego wydano decyzję z dnia [...] r. o zatrzymaniu prawa jazdy, jak i zarzuty, dotyczące samej decyzji, w tym dotyczące istnienia podstaw materialnoprawnych do jej wydania. Badanie zasadności tych zarzutów wiązałoby się z wykroczeniem poza fazę wstępnego badania odwołania pod względem formalnym i sprowadzałoby się do merytorycznej oceny kwestionowanej decyzji, co byłoby niedopuszczalne zważywszy na uchybienie terminu do wniesienia odwołania.

Kontrola zaskarżonego postanowienia wskazuje jednocześnie, że Kolegium nie ustrzegło się uchybień przepisom postępowania, w tym przede wszystkim art. 80 k.p.a. oraz 107 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Kolegium nie wskazało bowiem konkretnej, jednej daty, którą uznało za datę doręczenia skarżącemu decyzji z dnia [...] r. poprzestając jedynie na ogólnikowym podsumowaniu, iż doręczenia sprzed lat niemal 20 uważa za właściwe. Jednak pomimo tego uchybienia Kolegium zebrało w sprawie kompletny materiał dowodowy, pozwalający na jednoznaczne ustalenie, że wskazana powyżej decyzja o zatrzymaniu prawa jazdy została doręczona w trybie art. 43 k.p.a. ze skutkiem doręczenia dla skarżącego, w dniu 14 lutego 2001 r. (datę tę Kolegium również wskazało, ale nie rozstrzygnęło jednoznacznie, że jest to data doręczenia ww. decyzji z [...] r.) Tym samym skoro 14 dniowy termin na wniesienie odwołania od tej decyzji upłynął w dniu 28 lutego 2001 r., to odwołanie skarżącego, które nadano w dniu 4 lutego 2020 r. zostało wniesione po terminie. Oznacza to, że pomimo wskazanych powyżej uchybień organ odwoławczy, wydając na podstawie art. 134 k.p.a. postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania prawidłowo zastosował normę procesową wynikającą z tego przepisu. Tym samym skoro stwierdzone uchybienia wskazanym powyżej przepisom postępowania nie mogły mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, to skarga podlegała oddaleniu.

Mając na względzie przedstawione dotychczas rozważania Sąd nie doparzył się naruszeń prawa w kontrolowanym postanowieniu, które w świetle cytowanego na wstępie art. 145 § 1 p.p.s.a. dawałyby podstawy do uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia Kolegium i dlatego na podstawie art. 151 p.p.s.a. skarga została oddalona.