Uzasadnienie
Prezydent Miasta B. decyzją z 25 stycznia 2023 r., działając na podstawie art. 2, art. 3 i art. 4 ustawy z 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 141 ze zm., dalej u.d.w.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej - k.p.a.) po rozpatrzeniu wniosku odmówił S. K. (dalej "skarżąca", "strona") przyznania dodatku węglowego.
W uzasadnieniu wskazano m.in., że wniosek strony dotyczy adresu zamieszkania, na który został już przyznany dodatek. Organ ustalił przy tym, że strona prowadzi gospodarstwo domowe w budynku jednorodzinnym pod wskazanym we wniosku adresem. Źródłem ogrzewania jest kocioł na paliwo stałe zasilany węglem. W skład gospodarstwa oprócz strony wchodzi jej mąż i syn. Ponadto ustalono, że do dnia 30 listopada 2022 r. nie zostały ustalone odrębne adresy zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących w odrębnych lokalach pod wskazanym we wniosku jednym adresem i nie zostały podjęte działania celem ustalenia odrębnego adresu zamieszkania.
Strona wniosła odwołanie od powyższej decyzji. Nie zgodziła się w nim z odmową przyznania prawa do dodatku węglowego. Podała, że pod adresem wskazanym we wniosku prowadzone są dwa odrębne gospodarstwa domowe, a ponadto, że nie przeprowadzono wywiadu środowiskowego.
Decyzją z 3 marca 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej utrzymało jednak w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu nakreśliło przebieg dotychczasowego postępowania oraz przybliżyło podstawę prawną rozstrzygnięcia.
Według Kolegium, aby skorzystać z przepisów pozwalających na przyznanie dodatków węglowych dla kilku gospodarstw domowych zamieszkujących pod jednym adresem wnioskodawca winien wykazać się inicjatywą i wskazać organowi, że niemożliwe jest ustalenie odrębnego adresu w terminie do 30 listopada 2022 r. Wobec tego możliwość przyznania dodatku węglowego powinna być rozpatrywana w sytuacji, jeżeli podjęte został kroki formalne, prowadzące do nadania odrębnego miejsca zamieszkania i przedstawiono np. zaświadczenie o samodzielności lokalu lub kopię wniosku o nadanie numeru porządkowego. W tym kontekście Kolegium odnotowało, że strona złożyła oświadczenie z dnia 16 stycznia 2023 r. o niemożliwości ustalenia odrębnego adresu zamieszkania ze względu na czas przeprowadzonego w/w postępowania oraz związane z nim koszty. Organ I instancji słusznie zaś ocenił, że w uzasadnieniu zawartym w tym piśmie "brakuje formalnych warunków uniemożliwiających stronie wykonania powyższych kroków".
Według Kolegium dopiero po udokumentowaniu pojętych kroków formalnych celem ustalenia odrębnego miejsca zamieszkania lub obiektywnym uzasadnieniu braku możliwości podjęcia takich kroków organ może przystąpić do przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, mającego na celu potwierdzenie odrębności gospodarstw domowych pod danym adresem.
Strona wniosła skargę na powyższą decyzję Kolegium. Wskazała na obowiązującą od 3 listopada 2022 r. zmianę ustawy o dodatku węglowym, wprowadzającą wyjątek od zasady "jeden adres - jeden dodatek". Według niej wywiad środowiskowy potwierdził, że pod wskazanym we wniosku adresem znajdują się dwa odrębne gospodarstwa (odrębne drzwi zewnętrzne, kuchnia, łazienka, wspólna jest zaś tylko klatka schodowa oraz piec). Ponadto przepisy nie wymagają przedstawienia dokumentów świadczących o podjęciu działań zmierzających do wyodrębnienia lokali. Końcowo zaakcentowała, że nie było fizycznej możliwości, aby w tak krótkim czasie, jaki dał ustawodawca (do 30 listopada 2022 r.) "wyodrębnić adres lokalu".
Kolegium w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. W uzasadnieniu podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z 3 marca 2023 r., utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji z 25 stycznia 2023 r. o odmowie przyznania skarżącej dodatku węglowego.
Podstawę materialnoprawną wydania zaskarżonej decyzji stanowiły m.in. przepisy art. 2 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 ustawy z 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (obecnie t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1630, dalej w skrócie jak dotychczas u.d.w.).
W rozpoznawanej sprawie w związku z wnioskiem skarżącej o wypłatę dodatku węglowego organ I instancji ustalił, że na adres wskazany przez stronę, został już złożony wniosek o wypłatę dodatku węglowego przez innego wnioskodawcę, który uczynił to jako pierwszy.
W związku ze stwierdzoną wyżej okolicznością, zaakcentować należy, że zgodnie z art. 2 ust. 3a u.d.w., w przypadku gdy pod jednym adresem miejsca zamieszkania zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe, jeden dodatek węglowy przysługuje dla wszystkich gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem.
Przepis art. 2 ust. 3b tej ustawy precyzuje, że w przypadku, gdy wniosek o wypłatę dodatku węglowego złożono dla więcej niż jednego gospodarstwa domowego mających ten sam adres miejsca zamieszkania, to dodatek ten jest wypłacany wnioskodawcy, który złożył wniosek jako pierwszy. Pozostałe wnioski pozostawia się bez rozpoznania.
Od powyższej reguły, dotyczącej pozostawienia bez rozpoznania wniosku o wypłatę dodatku węglowego, został wprowadzony wyjątek w art. 2 ust. 3c u.d.w. Zgodnie z tym przepisem w przypadku, gdy pod jednym adresem miejsca zamieszkania zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe i w terminie do dnia 30 listopada 2022 r. nie jest możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem w odrębnych lokalach, nie stosuje się ust. 3a i 3b do gospodarstwa domowego, którego źródłem ogrzewania jest oddzielne lub współdzielone źródło ciepła.
Stosowanie powyższego wyjątkowego unormowania i w konsekwencji przyznanie dodatku węglowego – jak stanowi art. 2 ust. 3c u.d.w - jest możliwe tylko wówczas, gdy gospodarstwo domowe zajmuje lokal, dla którego nie było możliwe we wskazanym wyżej terminie, ustalenie odrębnego adresu i jeżeli w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego organ ustalił zamieszkiwanie pod jednym adresem w odrębnych lokalach kilku gospodarstw domowych oraz wykorzystywanie przez te gospodarstwa oddzielnego lub współdzielonego źródła ogrzewania.
Ze względu na treść przytoczonych przepisów, zdaniem Sądu, organ był zobligowany ustalić, czy w sprawie zaistniały okoliczności, będące warunkiem zastosowania wyjątku od zasady określonej w art. 2 ust. 3b u.d.w.
W realiach rozpoznawanej sprawy skarżąca w dniu 16 stycznia 2023 r. złożyła oświadczenie, że do dnia 30 listopada 2022 r. nie było możliwości wyodrębnienia lokali "z uwagi na czas przeprowadzonego w/w postępowania oraz koszty". Kolegium uznało jednak to oświadczenie za niewystarczające, wskazując, że strona nie przedstawiła obiektywnego uzasadnienia braku możliwości podjęcia kroków formalnych celem ustalenia odrębnego miejsca zamieszkania i z tego względu odmówiło uwzględnienia wniosku. Jednak, w ocenie Sądu, stanowiska tego nie można uznać za prawidłowe.
Zdaniem Sądu w świetle art. 2 ust. 3c u.d.w. organ był zobowiązany wezwać skarżącą do wykazania, że gospodarstwo domowe zajmuje lokal, dla którego nie było możliwe we wskazanym wyżej terminie, ustalenie odrębnego adresu. Tymczasem oświadczenie skarżącej złożone w trakcie wywiadu środowiskowego dotyczyło innej kwestii tj. niezłożenia wniosku o wyodrębnienie lokalu - a nie tego, że nie było możliwe ustalenie odrębnego adresu, jak określa tę przesłankę art. 2 ust. 3c u.d.w. Organy nie dostrzegły tej okoliczności i przypisały temu oświadczeniu inną treść niż ta, która rzeczywiście została w nim zawarta.
W konsekwencji zamiast zwrócić się do strony o złożenie oświadczenia, czy w terminie do 30 listopada 2022 r. nie było możliwe ustanowienie odrębnego adresu lokalu, organy przyjęły, że przesłanka dotycząca braku możliwości jego ustanowienia nie została spełniona. W sposób nieuprawniony przyjęły przy tym, że spełnienie tej przesłanki zależy od podjęcia, w powyższym terminie, kroków formalnoprawnych zmierzający do ustanowienia odrębnego adresu.
Sąd w składzie orzekającym podziela i przyjmuje za własne stanowisko tutejszego Sądu przedstawione m.in. w wyroku z 31 maja 2023 r. sygn. II SA/Gl 474/23, wedle którego w odniesieniu do przesłanki braku możliwości ustalenia odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych, ustawodawca nie wprowadził wymogu, aby wskazana okoliczność "braku możliwości ustalenia odrębnego adresu" mogła być ustalona wyłącznie na skutek podjęcia formalnych kroków prowadzących do wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu, złożenia wniosku o nadanie numeru porządkowego bądź też wymagane było potwierdzenie wskazanej okoliczności konkretnym dowodem.
Wprowadzona regulacja nie wymaga bowiem wszczęcia procedury o wydzielenie odrębnego lokalu czy złożenia wniosku o nadanie numeru porządkowego. Uwzględniając dokumentację niezbędną dla zainicjowania tego rodzaju postępowania, poważne wątpliwości budziłoby dokonanie powyższego w terminie do dnia 30 listopada 2022 r. w sytuacji, gdy nowelizacja, na mocy której do art. 2 dodano ust. 3c i ust. 3d weszła w życie w dniu 3 listopada 2022 r. (ustawa z dnia 27 października 2022 r. o zakupie preferencyjnym paliwa stałego dla gospodarstw domowych, Dz. U. z 2022 r. poz. 2236).
Wykazanie, iż omawiana tutaj przesłanka została spełniona może nastąpić poprzez złożenie oświadczenia, że do 30 listopada 2022 r. nie było możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla lokalu zajmowanego przez gospodarstwo domowe strony (por. wyroki WSA: w Gliwicach z 11 maja 2023 r. sygn. II SA/Gl 355/23, z 8 maja 2023 r. sygn. II SAB/Gl 24/23, w Łodzi z 23 maja 2023 r. sygn. I SA/Łd 299/23). Organy z urzędu posiadają wiedzę, czy dla danej nieruchomości jest możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw. Tym samym nie ma potrzeby, aby strona składała wniosek o nadanie nowego numeru porządkowego. Wystarczy samo oświadczenie strony albo zaświadczenie z urzędu (zob.: powołany wyżej wyrok WSA w Łodzi z 23 maja 2023 r., sygn. I SA/Łd 299/23).
Gdyby intencją ustawodawcy było uzależnienie przyznania świadczenia od podjęcia przez wnioskodawcę określonych czynności zmierzających do wyodrębnienia lokalu, a w dalszej kolejności do ustanowienia dla tego lokalu odrębnego adresu, to znalazłoby to swój bezpośredni wyraz w brzmieniu przepisów u.d.w. i spowodowałoby istotne zawężenie kręgu osób, które mogłyby skorzystać z omawianego tutaj wyjątku. Tymczasem kolejne nowelizacje ustawy o dodatku węglowym jasno wskazują, że ich ratio legis sprowadza się do objęcia wsparciem w formie tego świadczenia jak największej liczby gospodarstw domowych, poprzez odformalizowanie procedury, przy jednoczesnym zobowiązaniu organów administracji publicznej do dokładnego i wszechstronnego zbadania okoliczności faktycznych, dotyczących osoby ubiegającej się o to świadczenie (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 5 maja 2023 r. sygn. II SA/Gl 210/23).
Organ zobowiązany był zatem wezwać stronę do złożenia oświadczenia, czy do 30 listopada 2022 r. nie było możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla lokalu zajmowanego przez gospodarstwo domowe strony. Stosując się do takiego zobowiązania strona nie była zobligowana do wskazywania powodów braku takiej możliwości. Natomiast odmienne stanowisko organów, w tym przede wszystkim oczekiwanie wykazania przez skarżącą podjętych kroków formalnoprawnych zmierzających do ustanowienia odrębnego adresu (pomijając już nawet błędne odczytanie treści oświadczenia strony z 16 stycznia 2023 r.), doprowadziło do usankcjonowania nałożenia na skarżącą obowiązku, który nie wynika z ustawy. Oznacza to, że organy obu instancji bezprawnie uzależniły przyznanie skarżącej wsparcia w postaci dodatku węglowego od przesłanki, która nie została wyartykułowana przez ustawodawcę. Tym samym doszło do naruszenia wynikającej z art. 7 Konstytucji RP zasady praworządności, powtórzonej w art. 6 k.p.a. jako jednej z fundamentalnych zasad postępowania administracyjnego.
Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 §1 k.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 §1 k.p.a.). Przepisy te znajdują doprecyzowanie m. in. w art. 77 §1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy; istotny jest także art. 80 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. W realiach rozpoznawanej sprawy ze względu na niewyjaśnienie przedstawionych powyżej zagadnień, w tym w pierwszej kolejności ze względu na błędne odczytanie treści oświadczenia strony z 16 stycznia 2023 r., stwierdzić należało, że organy obu instancji nie wypełnił prawidłowo obowiązków, wynikających ze wskazanych tutaj przepisów k.p.a., przy czym naruszenie tych przepisów mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Wszystkie te uchybienia przepisom postępowania, w tym art. 138 §1 pkt 1 k.p.a., a także mające wpływ na wynik sprawy naruszenie art. 2 ust. 3c i 3d u.d.w. polegające na błędnej wykładni tych przepisów, w oparciu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 roku, poz. 259 ze zm. – dalej p.p.s.a.) i art. 135 p.p.s.a., dały podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu I instancji.
Ponownie rozpoznając sprawę organy uwzględnią wyżej poczynione rozważania Sądu, bacząc by nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcia odpowiadały prawu materialnemu. Zważywszy zaś na zawarte w końcowej części skargi oświadczenie strony o braku możliwości ustanowienia w terminie do 30 listopada 2022 r. odrębnego adresu dla przedmiotowego lokalu organy przyjmą, że ustanowienie tego adresu w tym terminie nie było możliwe i w związku z tym przystąpią do dalszej oceny spełnienia przez stronę pozostałych przesłanek przyznania dodatku węglowego.
Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.