Uzasadnienie
Starosta [...] decyzją z dnia [...] r., znak [...], wydaną na podstawie art. 104 i art. 151 §1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm. - dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku K. K., w sprawie wznowienia postępowania oraz uchylenia decyzji o pozwoleniu na dobudowę magazynu do istniejącej hali produkcyjno-magazynowej na terenie zakładu produkcyjnego "A" w Z. przy ul. [...], na działkach nr ewid. 1, 2, 3, 4, odmówił uchylenia ostatecznej decyzji.
W uzasadnieniu podano m. in., że decyzją nr [...] z dnia [...] r. Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na dobudowę magazynu do istniejącej hali produkcyjno-magazynowej na terenie zakładu produkcyjnego "A" /kategoria obiektu - XVIII/ w miejscowości Z. przy ul. [...], na działkach nr ewid. 1, 2, 3, 4. Decyzja stała się ostateczna w dniu [...] r. W wyniku wykazania zachowania terminu możliwego do wznowienia postępowania postanowieniem z dnia [...] r. wznowiono postępowanie w przedmiotowej sprawie. Organ powołał się na art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 290 z późn. zm. - dalej p.b.), dotyczący określenia stron postępowania. Ustalono, że lokalizacja planowanej inwestycji względem granic działek, jak również zabudowy zlokalizowanej na działkach sąsiednich, zgodna jest z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. 1422).
Projektowany budynek pełnił będzie wyłącznie funkcję magazynu półproduktów i wyrobów gotowych takich jak opakowania PET i półproduktów do ich produkcji, przez co nie będzie generował uciążliwości w postaci hałasu, jak również emisji substancji szkodliwych lub mogących być potencjalnie szkodliwymi. Planowane zamierzenie inwestycyjne zgodne jest też z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Z. zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej nr [...] z dnia [...] r., opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa [...], poz. [...] dnia [...] r.
Odwołanie od powyższej decyzji wniósł pełnomocnik K. K., zarzucając decyzji organu I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.
- - art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 p.b. poprzez uznanie, że działka wnioskodawczy nie znajduje się w obszarze oddziaływania wspomnianej inwestycji,
- - art. 34 ust. 1, 2 i 3 p.b. oraz § 8 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 r., poz. 462 ze zm.), poprzez przyjęcie, że projekt pozostaje w zgodzie z zapisami planu miejscowego w zakresie, w jakim plan ten nakłada obowiązek sytuowania pasa zieleni izolacyjnej od terenów zabudowy mieszkaniowej,
- - przekroczenie limitu wyznaczonego decyzją Starosty [...] z [...] r. udzielającą pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzenie do wód potoku [...] oczyszczonych ścieków opadowych i roztopowych z terenu inwestycji.
Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r., znak [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 151 § 1 pkt 1 i art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania K. K., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu podano m. in., że głównym zagadnieniem niniejszego postępowania jest ustalenie, czy odwołująca się posiada status strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na dobudowę magazynu do istniejącej hali produkcyjno-magazynowej, gdyż jedynie spełnienie tego warunku daje podstawę do uznania zasadności wniosku złożonego na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną. Jak wynika z przedłożonego projektu budowlanego projektowana dobudowa magazynu do istniejącej hali produkcyjno-magazynowej została zlokalizowana ścianą pełną w odległości od 3,1m do ok. 9,5 m od granicy z niezabudowaną działką 5 będącą własnością K. K.. Przedłożony projekt budowlany nie narusza więc przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zakresie przepisów określonych w § 12, tj. warunków dotyczących sytuowania budynków względem granic działki.
Ponadto przedłożony projekt budowlany nie narusza przepisów § 13 i § 60 wyżej powołanego rozporządzenia. Zaprojektowana dobudowa magazynu do istniejącej hali produkcyjno-magazynowej nie narusza zatem przepisów prawa materialnego i nie powoduje objęcia działki nr 41 obszarem oddziaływania. Organ odwoławczy stwierdził zatem, że nie zachodzi przesłanka określona w art. 145 ust. 1 pkt 4 k.p.a. (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu), która mogłaby być podstawą uchylenia decyzji dotychczasowej, gdyż odwołująca się nie posiada interesu prawego w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty [...] nr [...] z [...] r. o pozwoleniu na budowę.
Skargę na powyższą decyzję złożył pełnomocnik K. K., zaskarżając ją w całości. Zarzucił naruszenia:
- - art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 p.b. poprzez przyjęcie, że K. K. nie jest stroną w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, albowiem działka nr 5, stanowiąca jej własność nie jest objęta obszarem oddziaływania projektowanej inwestycji,
- - art. 34 ust. 1, 2 i 3 p.b. oraz § 8 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego poprzez przyjęcie, że:
- a) projektowany obiekt budowlany i projekt zagospodarowania terenu pozostaje w zgodzie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego,
- b) projekt budowlany i projekt zagospodarowania terenu (część opisowa i rysunkowa) są zgodne z przepisami - art. 34 ust. 1, 2 i 3 p.b. oraz § 8 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, pomimo niezdefiniowania w części opisowej pasa zieleni izolacyjnej (przedstawienia w projekcie definicji, która została zawarta w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji) i nienaniesienia ww. pasa zieleni izolacyjnej w części rysunkowej projektu oraz że usytuowanie projektowanego obiektu w odległości 3 m od granicy z sąsiednią działką praktycznie uniemożliwia wykonanie pasa zieleni izolacyjnej, który mógłby spełniać swoje funkcje ochronne dla strefy mieszkaniowej zgodnie z ww. przepisami i zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,
- c) usytuowanie projektowanego obiektu w odległości 3m od granicy z działką nr 5 nie ogranicza w sposób istotny jej właściciela w możliwości jej wykorzystania zgodnie z jej przeznaczeniem w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, to jest z przeznaczeniem na budownictwo mieszkaniowe, a projektowany kolor elewacji (jaskrawo niebieski) od strony działki K. K. nie zakłóca ładu przestrzennego i walorów mieszkaniowych jej działki,
- d) w związku z projektowaną dobudową hali magazynowej nie zostanie przekroczony limit wyznaczony decyzją Starosty [...] z dnia [...] r., udzielającej pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzenie do wód potoku [...] oczyszczonych ścieków opadowych i roztopowych, w tym z terenu "A" zlokalizowanego w Z. przy ul. [...] oraz umową z dnia [...] r. zawartą pomiędzy "B" a "A", do czego organ nie odniósł się w decyzji.
Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody [...] oraz uchylenie ostatecznej decyzji Starosty [...] z dnia [...] r. dotyczącej pozwolenia na dobudowę magazynu do istniejącej hali produkcyjno-magazynowej i zatwierdzeniu projektu budowlanego i wydanie decyzji odmawiającej pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego, ewentualnie stwierdzenie, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...]r. i decyzja Starosty [...] z dnia [...] r. zostały wydane z naruszeniem prawa. Wniesiono również o zasądzenie od organu administracyjnego na rzecz skarżącej kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu podano m. in., że organy administracyjne w sposób błędny oceniły projekt budowlany i projekt zagospodarowania terenu oraz sprzecznie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami uznały, że K. K. nie jest stroną postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. Wyżej wymieniona decyzja o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu została bowiem wydana z rażącym naruszeniem prawa oraz bez udziału strony w postępowaniu. Jest ona właścicielką działki 5, sąsiadującej z działką nr 4, na której usytuowany jest ww. obiekt budowlany. Działka ta obecnie nie jest zabudowana, ale w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego posiada podstawowe przeznaczenie pod budownictwo mieszkaniowe. Południowo - wschodni narożnik przedmiotowej hali znajduje się w odległości 3 m od granicy tej działki. Obszar oddziaływania obiektu budowlanego nie może być utożsamiany tylko i wyłącznie z zachowaniem przez inwestora wymogów określonych przepisami techniczno-budowlanymi.
Usytuowanie obiektu budowlanego w postaci magazynu w sąsiedztwie z działką skarżącej rzutuje na możliwość jej wykorzystania w przyszłości, zgodnie z jej przeznaczeniem w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Sprzecznie z przepisami w części rysunkowej planu zagospodarowania terenu nie naniesiono na mapie pasa zieleni izolacyjnej, a w części opisowej nie podano jakiego rodzaju zieleń ma być nasadzona wzdłuż granicy wschodniej działki nr 4. Inwestor nasadził w większości uschnięte niewielkie drzewka o wysokości kilkudziesięciu centymetrów, które w żadnym wypadku nie spełniają funkcji pasa zieleni izolacyjnej.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego.
Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 roku, poz. 718 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.
Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem.
Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 k.p.a.).
W postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę normą materialnoprawną określającą krąg stron postępowania jest art. 28 ust. 2 p.b. Przepis ten zawęża pojęcie strony, o którym mowa w art. 28 k.p.a. Nadal jednak przymiot strony powiązany jest z istnieniem interesu prawnego lub obowiązku określonego podmiotu. Stosownie do art. 28 ust. 2 p.b., stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Pojęcie "obszaru oddziaływania obiektu" zdefiniowane zostało w art. 3 pkt 20 p.b. jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu (w brzmieniu na dzień wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę). Wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu powinno nastąpić z uwzględnieniem funkcji, formy, konstrukcji projektowanego obiektu i innych jego cech charakterystycznych oraz sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji. O obszarze oddziaływania za każdym razem będą zatem decydowały indywidualne cechy obiektu budowlanego, jego przeznaczenie i sposób zagospodarowania terenu.
Jednocześnie przy ocenie, czy podmiot jest stroną postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę nie ma znaczenia, czy został naruszony interes prawny tego podmiotu, a jedynie czy interes taki podmiotowi przysługiwał (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2007 r., II OSK 1321/06). Ustalenie przez organ okoliczności, które na gruncie konkretnej normy prawa materialnego mogłyby stanowić oddziaływanie na jakąkolwiek inną nieruchomość oraz ograniczenie w możliwości zagospodarowania jej, powinno skutkować objęciem właściciela, wieczystego użytkownika bądź zarządcy takiej nieruchomości zakresem podmiotowym postępowania (zob. wyrok NSA z dnia 7 września 2012 r., sygn. akt II OSK 911/11, wyrok NSA z dnia 1 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 282/12; wyrok NSA z 24 czerwca 2016 r" II OSK 2603/14).
W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że pojęcie obszaru oddziaływania obiektu musi być doprecyzowane przy każdej inwestycji na podstawie cech indywidualnych obiektu oraz jego przeznaczenia w odniesieniu do przepisów odrębnych, na podstawie których można ustalić obszar wokół realizowanej inwestycji, który będzie wprowadzał związane z tym obiektem budowlanym ograniczenia zagospodarowania tego terenu (wyrok NSA z dnia 14 grudnia 201 Or., II OSK 1872/09, wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2010r., II OSK 666/09). Przy tym wobec braku wyraźnego wskazania przez ustawodawcę przepisów, na podstawie których dochodzi do wyznaczenia terenu w otoczeniu obiektu budowlanego, przyjąć należy, że są to wszystkie powszechnie obowiązujące przepisy prawa wprowadzające określonego rodzaju ograniczenia, czy też utrudnienia w zakresie zagospodarowania terenu, a w szczególności: przepisy techniczno - budowlane, w tym przeciwpożarowe, przepisy z zakresu ochrony środowiska, ochrony zabytków, przepisy prawa miejscowego (wyrok NSA z dnia 16 marca 2011 r., II OSK 472/10, wyrok NSA z 28 marca 2007 r., II OSK 208/06.), czy też nawet - wg części orzeczeń - przepisy dotyczące własności i innych praw rzeczowych określone w Kodeksie cywilnym i innych ustawach (np. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2009r., II OSK 626/08).
W tym kontekście należy przeanalizować uchwałę nr [...] Rady Miejskiej w Z. z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Z. w granicach administracyjnych miasta. §14 pkt 19 stwierdza, że wyznacza się tereny oznaczone symbolem: PP, dla których ustala się: 1) przeznaczenie podstawowe PP - tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów - tereny zabudowy wytwórczości przemysłowej, komercyjne tereny przemysłowo-usługowe, zabudowa przemysłu spożywczego, bazy, składy, magazyny (samodzielne), zabudowa warsztatów i rzemiosła produkcyjnego itp.;
2) zasady zabudowy i zagospodarowania terenów: a) nakaz wprowadzenia zieleni izolacyjnej od strony terenów mieszkaniowych, b) nakaz ujmowania całości wód opadowych z utwardzonych dróg, placów manewrowych, postojowych i magazynowo składowych oraz odprowadzenia poprzez separatory.
Skoro wg m.p.z.p. wprowadzono nakaz wprowadzenia zieleni izolacyjnej od strony terenów mieszkaniowych, to znaczy, że istnieje potrzeba, wg prawodawcy miejscowego, zabezpieczenia terenów sąsiednich przez niekorzystnym oddziaływaniem inwestycji prowadzonych na terenie oznaczonym symbolem PP. Istnienie takiego niekorzystnego oddziaływania zostało zatem stwierdzone aktem prawa miejscowego. Przy tym potrzeba ta niezależna jest od tego, czy dana inwestycja ma charakter hali magazynowej, w której nie będzie prowadzona żadna głośna działalność, czy też hali produkcyjnej, która emituje dużo większy poziom hałasów. Ma to być wręcz zieleń "izolacyjna", która musi spełniać wymagania dalej idące, niż zieleń "ochronna".
W tym kontekście zgodzić się należy z wyrokiem NSA z 15 lutego 2013 r., sygn. II OSK 1994/11, wg którego "Przy ustalaniu obszaru oddziaływania inwestycji nie jest wystarczające wykazanie, że zostały zachowane odległości tego obiektu od granic działek sąsiednich, o których mowa w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych. Należy również rozważyć, czy tego rodzaju inwestycja będzie w sposób negatywny oddziaływać na nieruchomość sąsiednią (...)." Z kolei w wyroku NSA z 11 maja 2010 r., sygn. II OSK 774/09, zwrócono uwagę, że właściciel działki znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji musi mieć możliwość sprawdzenia, czy faktycznie ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową działki zostaną zachowane i nie zostaną naruszone. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu.
U podstaw zasady zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu (art. 10 k.p.a.) leży powinność zagwarantowania stronie przez organy administracji publicznej możliwości obrony praw i interesów w toczącym się postępowaniu.
W świetle wyroku NSA z dnia 11 maja 2010 r., sygn. II OSK 768/09, decyzja o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej nie stanowi rozstrzygnięcia co do istoty sprawy (art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.). Wydanie tej decyzji jest bowiem następstwem ustalenia przez organ braku podstaw wznowieniowych, co wyłącza dopuszczalność rozstrzygania o istocie sprawy.
Skarżąca zatem w toku postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu winna mieć możliwość ustalenia, czy wymagania wiążące się z zabezpieczeniem jej działki przez Inwestora w zakresie zieleni izolacyjnej zostały spełnione i czy projekt w tym zakresie przewiduje odpowiednie rozwiązania. Szczegółowa argumentacja dotycząca rozwiązań projektowych, ich ewentualnej wadliwości, zagrożeń przeciwpożarowych, naruszenia przepisów wodnoprawnych, itp. winna być podnoszona w tak prowadzonym postępowaniu. Z kolei kwestia odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego należy do kompetencji organów nadzoru budowlanego i wymaga prowadzenia odrębnego postępowania.
Organ odwoławczy podjął próbę wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia, jednak i on nie dostrzegł wadliwości aktu, który utrzymał w mocy, przez co należy uznać i jego rozstrzygnięcie za nieodpowiadające prawu (art. 151 §1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 145 §1 pkt 4 k.p.a.).
Wszystkie te uchybienia przepisom postępowania stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny mieć na uwadze powyższe ustalenia, bacząc by nie naruszono reguł postępowania, zapewniając skarżącej odpowiedni udział w postępowaniu, jako stronie oraz bacząc, by rozstrzygnięcia odpowiadały prawu materialnemu, z uwzględnieniem przepisów dotyczących wymagań co do projektu budowlanego i konieczności wprowadzenia zieleni izolacyjnej.
W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi (200 zł) i koszty zastępstwa procesowego (497 zł, wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa), Sąd rozstrzygał w oparciu o przepisy art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a.
Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.