Uzasadnienie
Decyzją z [...] r. Prezydent Miasta K. wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie ustalenia i wypłaty na rzecz skarżącej M.B. odszkodowania z tytułu utraty prawa własności nieruchomości położonych w K., obrębie [...], k.m. 13, oznaczonych jako działki nr 1 i nr 2, zajętych pod gminne drogi publiczne - ul. [...] i [...]. W uzasadnieniu wskazał, że co do ww. nieruchomości został złożony jedynie wniosek przez A.B., który nie był uprawniony do podejmowania działań w imieniu M.B. (w tym złożenia wniosku o ustalenie odszkodowania).
Od decyzji wydanej w I instancji odwołanie w przepisanym terminie złożyła M.B., zarzucając naruszenie art. 73 ust. 1, 2 i 3 ustawy z 13 października 1998 r., art. 7, art. 77 § 1, art. 32, art. 33, art. 63 § 1 i 2 oraz 80 Kpa. Skarżąca wskazała, iż organ uznając, że A.B. złożył wniosek tylko w swoim imieniu, nie wziął pod uwagę regulacji zawartych w art. 32 Kpa, zgodnie z którym strona może działać przez pełnomocnika, chyba, że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. Wskazała ponadto, że żaden przepis nie wyłącza możliwości złożenia wniosku przez pełnomocnika, w tym innego współwłaściciela nieruchomości.
Wojewoda Śląski decyzją z dnia [...] r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że ostatecznymi decyzjami z [...]r. znak [...] i z [...]r. znak [...], Wojewoda Śląski stwierdził nabycie z mocy prawa przez Miasto K., z dniem [...] r. własności nieruchomości położonych w K., oznaczonej jako działka nr 1 (zajętej pod drogę gminną ul. [...]) oraz jako działka nr 2 (zajętej pod drogę gminną - ul. [...]), wydzielonych z działki nr 3, zapisanej w księdze wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w K., stanowiącej w dacie [...] r. własność M.B.. Nieruchomość ta była przedmiotem umowy darowizny z [...] r. Rep. [...] na rzecz małżonków A. B. i M. B. w ustawowej wspólności majątkowej. Pismem z [...] r. w Urzędzie Miasta K. A. B. złożył wniosek o odszkodowanie za grunt trwale zajęty pod drogi publiczne ul. [...] i [...] oznaczony jako działka nr 3. Kolejnym wnioskiem z [...] r. A.B. ponownie zwrócił się o odszkodowanie za ww. grunt.
W nagłówku wniosku wpisał "A.M.B.", lecz pismo to podpisane zostało - jak wcześniejsze [...] r. - tylko przez A.B.. W trakcie prowadzonego postępowania, [...]r. do Urzędu Miasta K. M.B. przesłała drogą elektroniczną umowę małżeńską w formie aktu notarialnego zawartą [...]r. Rep. [...]. W § 2 ww. umowy M.B. i A. B. oświadczyli, że zawierając umowę majątkową małżeńską, wyłączają z dniem zawarcia tej umowy, majątkową wspólność ustawową, obowiązującą dotąd w ich małżeństwie, wprowadzając tym samym rozdzielność majątkową.
Następnie organ odwoławczy podniósł, że procedura wypłaty odszkodowania za nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego i nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, które z dniem 1 stycznia 1999 r., stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego, unormowana została w art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną oraz przepisami rozdziału 5 działu III ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 73 ust. 4 ustawy z 13 października 1998 r. odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela złożony w okresie od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa.
Organem właściwym do ustalenia odszkodowania jest starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, którego funkcję w miastach na prawach powiatu pełni prezydent miasta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej.
Organ wskazał, że z uwagi na złożone do akt sprawy dokumenty i wyjaśnienia stwierdził, iż małżeńska umowa majątkowa ustanawiająca między małżonkami B. ustrój rozdzielności majątkowej została zawarta w trakcie trwania małżeństwa, w którym obowiązywała majątkowa wspólność ustawowa. W związku z powyższym wspólny majątek małżonków z chwilą zawarcia umowy przekształcił się we współwłasność ułamkową. Udziały małżonków w majątku wspólnym zostały zaliczone do ich majątków osobistych (por. Jacek Ignaczewski, Małżeńskie prawo majątkowe 2017 r., wyd. 4). W wyniku zawarcia ww. umowy majątkowej małżeńskiej małżonkowie M.i A. B. stali się współwłaścicielami (w częściach ułamkowych - po połowie) działki oznaczonej nr 3. Małżeńska umowa majątkowa ustanawiająca rozdzielność majątkową między małżonkami została zawarta w dniu [...] r. Zgodnie z § 2 tej umowy, rozdzielność majątkową między małżonkami ustanowiono z dniem jej zawarcia.
Organ podniósł, że w związku z tym A. B., składając wniosek z [...] r., ponowiony [...] r. o ustalenie odszkodowania za działkę nr 3 mógł występować jedynie w swoim imieniu, bowiem w dacie ich składania przysługiwał mu wydzielony udział w prawie własności ww. działki. Podkreślił, że uprawnienie każdego ze współwłaścicieli nieruchomości do odszkodowania za przejęty przez jednostkę samorządu terytorialnego lub Skarb Państwa przedmiot współwłasności, jest niezależne. Oznacza to, że każdemu ze współwłaścicieli przysługuje odszkodowanie odpowiadające równowartości ułamkowego udziału w prawie własności nieruchomości. Udział ten jest prawem, które należy wyłącznie do współwłaściciela, a odszkodowanie - jako świadczenie pieniężne, ma charakter świadczenia podzielnego, które jest przyznawane odrębnie poszczególnym współwłaścicielom (vide; wyrok z 14 czerwca 2010 r. sygn. akt SA/Gl 204/10).
Odnosząc się do zarzutów odwołania organ wskazał, że rozdzielność majątkowa ma ten skutek, że każdy z małżonków zachowuje zarówno majątek nabyty przed ustanowieniem rozdzielności, jak i majątek nabyty później oraz zarządza samodzielnie swoim majątkiem. W przedmiotowej sprawie A. B. składając wnioski o odszkodowanie z [...] r. oraz z [...] r., nie był umocowany do żadnych działań w imieniu M. B., bowiem nie posiadał stosownego pełnomocnictwa udzielonego mu przez M. B., ani też nie mógł wówczas działać art. 36 § 2 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego uprawniający każdego z małżonków do samodzielnego wykonywania zarządu majątkiem wspólnym, bowiem nieruchomość nie była już objęta wspólnością ustawową małżeńską. Organ podniósł, że pełnomocnictwo mogłoby być skuteczne jedynie wtedy, gdyby złożone zostało wraz z wnioskiem A. B. o odszkodowanie lub w czasie toczącego się postępowania, lecz nie później niż do dnia 31 grudnia 2005 r. W innym wypadku roszczenie takie wygasa (wyrok NSA z 20 października 2011 r. sygn. akt I OSK 1785/10).
Organ wskazał, że art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r., odmiennie ukształtował kwestię wszczęcia postępowania o odszkodowanie, które może nastąpić jedynie na wniosek właściciela, a jeżeli nieruchomość stanowi współwłasność - na wniosek każdego z jej właścicieli i to w określonym terminie. Podkreślił, że oznacza to, iż wniosek każdego ze współwłaścicieli wszczyna odrębną sprawę o odszkodowanie, które mogą być oczywiście łącznie rozpatrzone na mocy art. 62 Kpa, jednakże każdy ze współwłaścicieli ma interes prawny tylko w postępowaniu wszczętym swoim własnym wnioskiem (wyrok NSA z 2 lutego 2012 r. sygn. akt I OSK 280/11).
W skardze wniesionej od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżąca – reprezentowana przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego - podniosła zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 73 ust. 4 w zw. z ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. 1998 nr 133 poz. 872; zwana dalej "ustawą") poprzez przyjęcie, że skarżąca nie złożyła w terminie zawitym określonym w art. 73 ust. 4 ustawy, wniosku o wypłatę odszkodowania, podczas gdy wniosek taki został złożony z jego zachowaniem - dnia [...]r. i przez przyjęcie, że regulacja ta ogranicza czasowo (tj. do dnia [...]r.) możliwość uzupełnienia braków formalnych wniosku w postaci braku załączenia do podania pełnomocnictwa lub potwierdzenia czynności dokonanych w cudzym imieniu bez umocowania, podczas gdy termin ten odnosi się wyłącznie do daty złożenia wniosku w przedmiocie wszczęcia postępowania, którego przebieg regulowany jest przez k.p.a. Ponadto skarżąca zarzuciła, że doszło do naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 63 § 1 i § 2 k.p.a. w zw. z art. 32 i art. 33 § 1 k.p.a. poprzez uznanie przez Wojewodę Śląskiego, iż osoba składająca wniosek przewidziany w art. 73 ust. 4 ustawy, w którym jako wnioskodawcę oznaczono z imienia i nazwiska skarżącą, nie mogła występować w imieniu skarżącej, mimo spełnienia wszelkich przesłanek wskazanych w w/w przepisach prawa do uznania jej za pełnomocnika jak też, z pominięciem okoliczności, iż skarżąca w toku postępowania potwierdziła wszelkie czynności podejmowane w jej imieniu przez A. B. - począwszy od chwili złożenia przez niego wniosku - tj. od dnia [...] r. Wskazała, że organ naruszył również przepis art. 73 ust. 4 ustawy w zw. z art. 63 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez uznanie przez Wojewodę Śląskiego, iż wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania z dn. [...]r. (złożony z zachowaniem ustawowego terminu), nie został złożony w imieniu M. B. mimo, iż z treści podania jednoznacznie wynika, że M.B. jest osobą składającą podanie oraz art. 7, art. 77 § 1 art. 80 k.p.a. przez pominięcie okoliczności, iż wszystkie czynności dokonane przez A. B. zostały zatwierdzone przez skarżącą na zasadzie wyrażonej w art. 32 i 33 k.p.a. przy odpowiednim zastosowaniu art. 103 § 1 k.c.
Wskazując na powyższe zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i decyzji ją poprzedzającej oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasową argumentację.
Na rozprawie pełnomocnik skarżącej podtrzymał skargę i jej uzasadnienie.
Pełnomocnik organu ponownie wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 cytowanego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Natomiast zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), zwanej dalej P.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi; naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji o umorzeniu - jako bezprzedmiotowego - postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty na rzecz skarżącej M. B. odszkodowania z tytułu utraty prawa własności nieruchomości położonych w K., w obrębie [...] k.m. 13, oznaczonych jako działki nr 1 i nr 2, zajętych pod gminne drogi publiczne - ul. [...] i [...]. Powodem wydania rozstrzygnięcia było stwierdzenie przez organ, że wniosek inicjujący postępowanie został złożony jedynie przez A. B., który nie był uprawniony do podejmowania działań w imieniu M. B., w tym do złożenia wniosku o ustalenie odszkodowania.
Z akt niniejszej sprawy wynika, że w dniu [...] r. wpłynął do organu I instancji wniosek (datowany na [...].) o odszkodowanie za grunt, tj. wyżej określone działki, zajęte pod wymienione we wniosku drogi publiczne. W górnej części wniosku, wskazani zostali jako wnioskodawcy – A. i M.B. i wniosek został podpisany nieczytelnym podpisem. Do wniosku dołączone zostało oświadczenie z dnia [...] r. w sprawie wyrażenia zgody na przetwarzanie danych osobowych w sprawie odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną, które zawierało jeden podpis i w górnej części oświadczenia także zostali wskazani – A. i M.B..
W takim stanie sprawy - w sytuacji, w której – jak wyżej wskazano - organ przyjął, że przedmiotowy wniosek został podpisany przez A. B., a zatem, że nie zawiera podpisu drugiej osoby wymienionej jako wnioskodawca – był zobowiązany wezwać ją do złożenia podpisu. Wynika to z tego, że we wniosku zostały wskazane dwie osoby jako wnioskodawcy.
Okoliczność, że do wniosku został dołączony odpis z księgi wieczystej, w którym jako właścicieli przedmiotowej działki, wymieniono A. B. i M. B. w ustawowej wspólności, nie uzasadniała bowiem odstąpienia od wezwania do podpisania wniosku, skoro "w górze" wniosku zostały wymienione dwie osoby jako wnioskodawcy. Istnienie wspólności ustawowej nie wyklucza działania obojga małżonków, tj. każdego z nich, a zatem nie jest przeszkodą do tego, aby wnioski dotyczące nieruchomości objętej tą wspólnością, były składane przez obydwu małżonków. Dlatego w sytuacji, gdy we wniosku zostali wymienieni oboje małżonkowie, a organ stwierdził, że jeden z wnioskodawców nie podpisał wniosku – obowiązany był wezwać go do złożenia podpisu.
W niniejszej sprawie organ nie dokonał powyższej czynności, chociaż przyjął, że wniosek został podpisany tylko przez A. B.. W toku postępowania organ zwracał się do każdego z wyżej wymienionych małżonków, jako do strony, a następnie – w wyniku ustalenia, że majątkowa wspólność ustawowa została wyłączona z dniem [...] r. stwierdził, że A. B., składając wnioski, nie był umocowany do działania w imieniu M. B., a w konsekwencji, że skarżąca nie złożyła wniosku w terminie do [...] r. i jej roszczenie wygasło.
Pominięcie przez organ, wezwania jednej z osób wskazanych we wniosku jako wnioskodawca, do usunięcia braku wniosku poprzez jego podpisanie, stanowiło uchybienie przepisu art. 64 § 2 w związku z art. 63 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zastosowanie tego przepisu nie jest bowiem uzależnione od tego, czy składający wniosek małżonkowie pozostają we wspólności majątkowej, czy też nie.
W powyższych okolicznościach sprawy, nie miało zatem decydującego znaczenia to, że wraz z wnioskiem nie zostało przedłożone pełnomocnictwo do reprezentowania skarżącej przez A. B., gdyż – wobec braku wzmianki (w przedmiotowym wniosku) o działaniu w imieniu skarżącej, organ miał obowiązek wezwać ją do podpisania wniosku – na ogólnych zasadach dotyczących stron działających bez pełnomocnika.
Powyższe uchybienie stanowiło istotne naruszenie przepisów postępowania, w tym art. 7 i art. 8 oraz art. 64 § 2 w związku z art. 63 § 3 k.p.a., gdyż w konsekwencji doszło do umorzenia – jako bezprzedmiotowego – postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty na rzecz skarżącej odszkodowania z tytułu utraty prawa własności nieruchomości wymienionych w decyzji.
Wobec tego, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 P.p.s.a., należało uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.
Wskazania co do dalszego postępowania, dotyczące przeprowadzenia przez organ niezbędnych czynności w sprawie, zostały zawarte w powyższych rozważaniach.
Przepis art. 200 P.p.s.a. stanowił podstawę rozstrzygnięcia w przedmiocie zwrotu stronie skarżącej kosztów postępowania.