Uzasadnienie
Decyzją Prezydenta Miasta B. z dnia 15 lipca 2021 r. nr [...] odmówiono T.G. udzielenia pomocy w formie skierowania do DPS w W. przy ul.[...].
Od powyższej decyzji strona wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej, które decyzją z dnia 11 października 2021 r. nr SKO.IV/424/3Ił2/837/2021 uchyliło rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Prezydenta Miasta B. Wskazało, że przy ponownym rozpatrzeniu Prezydent Miasta B. powinien jednoznacznie ocenić możliwości udzielenia pomocy stronie w miejscu zamieszkania oraz wnikliwie zbadać jej sytuację życiową. Ponadto organ I instancji powinien ustalić, czy strona może samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu poza domem pomocy społecznej, w którym obecnie przebywa oraz gdzie może zamieszkać po opuszczeniu tego domu, a także czy są członkowie rodziny, którzy mogą zapewnić stronie w miejscu zamieszkania opiekę i w jakim zakresie.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ pierwszej instancji decyzją z dnia 19 listopada 2021 r. ponownie odmówił stronie skierowania do wnioskowanego DPS. Uzasadnił swoje uzasadniając swoje stanowisko, tym że strona przebywa już "w tym DPS w W. na zasadach komercyjnych, gdzie ma zapewnioną całodobową opiekę. Opłata za pobyt jest ponoszona w całości przez rodzinę na podstawie zawartej umowy cywilnoprawnej. Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wynika, że strona wymaga pomocy w zaspokajaniu wszystkich czynności życiowych, choroba główna to schizofrenia. Nie spełnia jednak przesłanki do przyznania pomocy w formie skierowania do DPS gdyż posiada zasoby umożliwiające we własnym zakresie zapewnić wszystkie podstawowe potrzeby bytowe w DPS w W. gdzie przebywa od 20 kwietnia 2021r. na zasadach komercyjnych".
Od tej decyzji strona również złożyła odwołanie nie zgadzając się z podjętym rozstrzygnięcie.
Zaskarżoną obecnie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku Białej uchyliło decyzję organu I instancji i umorzyło postępowanie w sprawie. Wskazało, że przesłanki i zasady umieszczenia w domu pomocy społecznej uregulowane zostały w art. 54 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Zgodnie z ust. 1 tego przepisu, osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej. Stosownie do art. 54 ust. 2, osobę, o której mowa w ust. 1, kieruje się do domu pomocy społecznej odpowiedniego typu, zlokalizowanego jak najbliżej miejsca zamieszkania osoby kierowanej, z zastrzeżeniem ust. 2a, chyba że okoliczności sprawy wskazują inaczej, po uzyskaniu zgody tej osoby lub jej przedstawiciela ustawowego na umieszczenie w domu pomocy społecznej.
W przypadku domów pomocy społecznej prowadzonych przez podmioty niepubliczne, o których mowa w art. 57 ust. 1 pkt 2-4, jeżeli nie są one prowadzone na zlecenie organu jednostki samorządu terytorialnego, ustawodawca postanowił, że nie stosuje się art. 59-64b (art. 65 ust. 1 ustawy). W takiej sytuacji wyłączone jest stosowanie przepisów przewidujących decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej, decyzję o umieszczeniu w domu pomocy społecznej, zasady ponoszenia i zwolnienia z opłat za pobyt w domu pomocy społecznej. Co prawda w przypadku braku miejsc w domu pomocy społecznej o zasięgu gminnym lub powiatowym gmina może kierować osoby tego wymagające do domu pomocy społecznej, który nie jest prowadzony na zlecenie wójta (burmistrza, prezydenta miasta) lub starosty. W takim przypadku ustawodawca dopuścił odpowiednie zastosowanie odpowiednio art. 59 ust. 1 i art. 61-64b, z tym że wysokość opłaty za pobyt w takim domu określa umowa zawarta przez gminę z podmiotem prowadzącym dom (vide art. 65 ust. 2 ustawy).
Istotna różnica pomiędzy art. 54 ust. 1 i 2 oraz art. 65 ust. 2 ustawy polega na tym, że art 54 ust. 2 wprowadza zasadę obligatoryjnego kierowania do domu pomocy społecznej w przypadku zaistnienia przesłanek dotyczących stanu zdrowia i wieku danej osoby, która chce skorzystać z opieki w takiej placówce, natomiast przepis art. 65 ust. 2 ustawy, wprowadza wyjątek od tej zasady, przewidujący jedynie możliwość skierowania do domu pomocy społecznej, prowadzonego przez podmioty niepubliczne, co wiąże się z wydaniem decyzji o charakterze uznaniowym.
W związku z tym, że DPS, do którego strona skierowania domagała się nie jest prowadzony przez podmiot publiczny, to umieszczenie tam nie następuje w drodze decyzji administracyjnej.
Skargę na tę decyzję do tutejszego Sądu złożyła jej adresatka. Domagając się jej uchylenia w części umarzającej postępowanie ze względu na naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, zarzuciła SKO w Bielsku Białej obrazę:
- 1) ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity Dz.U z 2021 r., poz. 2268), w szczególności art. 54 ust. 1 przedmiotowej ustawy,
- 2) art. 7 i 77 § 1 k.p.a., poprzez wadliwą ocenę dowodów zgromadzonych w sprawie, skutkującą błędnym ustaleniem, że Dom Pomocy Społecznej w W. przy ul. [...] jest placówką niepubliczną, nie prowadzoną na zlecenie jednostki samorządu terytorialnego, w związku z czym nie stosuje się do niego przepisów art. 59- 64b ustawy o pomocy społecznej, podczas gdy placówka ta jest prowadzona na zlecenie Starosty [...] i dysponuje 80 miejscami dla osób kierowanych do niej na mocy decyzji administracyjnej,
- 3) art. 105 § 1 k.p.a. poprzez bezpodstawne umorzenie postępowania bez rozpoznania istoty sprawy.
Odpowiadając na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.
Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną.
Istotą sporu w rozpatrywanej sprawie jest zasadność umorzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie skierowania skarżącej do wskazanego przez nią Domu Pomocy Społecznej, co ważne, prowadzonego przez podmiot niepubliczny.
Zgodnie z art. 105 k.p.a. § 1 k.p.a. "gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części".
Umorzenie postępowania administracyjnego powinno być traktowane jako środek ostateczny, mający zastosowanie tylko w takich sytuacjach, kiedy nie ma możliwości podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, co wynika z wystąpienia trwałej przeszkody uniemożliwiającej wydanie rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Z bezprzedmiotowością postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. mamy do czynienia wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a. Postępowanie może być bezprzedmiotowe z przyczyn prawnych, gdy okaże się, że nie ma normy prawnej udzielającej organowi administracji publicznej kompetencji do wydania decyzji administracyjnej lub z przyczyn faktycznych, gdy okaże się, że nie ma okoliczności faktycznych, uzasadniających według hipotezy normy prawnej kompetencję organu administracji publicznej do wydania decyzji administracyjnej.
Oznacza to, iż wszystkie elementy badanego stanu prawnego faktycznego są tego rodzaju, że niepotrzebne jest postępowanie mające na celu wyjaśnienie wszystkich tych okoliczności w sprawie. Należy przy tym brać pod uwagę okoliczności podnoszone zarówno przez stronę, jak i przez organ z urzędu. Chodzi tu o kryterium bezprzedmiotowości odnoszące się do postępowania, ale w taki sposób, iż wynik tego postępowania nie powinien mieć charakteru merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, lecz jedynie być formalnym jego zakończeniem.
W rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy przyjął, że postępowanie jest bezprzedmiotowe, gdyż DPS w W. przy ul. [...] jest prowadzony przez podmiot niepubliczny, w związku z czym brak podstaw do wydania decyzji o skierowaniu strony do tego ośrodka. W ocenie sądu rozstrzygnięcie to jest przedwczesne. Nie przesądzając w sprawie konieczne wydaje się rozważenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze kilku istotnych kwestii.
Przede wszystkim organ odwoławczy powinien dokonać rozważań, czy w umorzonym postępowaniu można wykazać istnienie sprawy administracyjnej. Został bowiem złożony wniosek o skierowanie strony do domu pomocy społecznej. W ramach postępowania wyjaśniającego organy administracji miały obowiązek zrealizować nakazy wynikające z zasad ogólnych k.p.a., przede wszystkim z art. 9 i 10 ustawy. Ten pierwszy przepis wskazuje wyraźnie, że organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. A co istotne, w rozpatrywanej sprawie, zapadło już wcześniejsze orzeczenie kasatoryjne Samorządowego Kolegium Odwoławczego, gdzie organ ten zajął odmienne stanowisko, nakazując Prezydentowi Miasta B. jednoznacznie ocenić możliwości udzielenia pomocy stronie w miejscu zamieszkania oraz wnikliwie zbadać jej sytuację życiową. Dopuszczono tu zatem stosowanie przepisów ustawy o pomocy społecznej w odniesieniu do wydania przedmiotowej decyzji.
W ocenie Sądu uzasadnione jest również zbadanie argumentu podnoszonego przez stronę w odwołaniu, dotyczącego tego, czy faktycznie DPS w W. przy ul. [...] jest prowadzony na zlecenie Starosty [...] i dysponuje 80 miejscami dla osób kierowanych do niej na mocy decyzji administracyjnej, oraz (po dokonaniu tych ustaleń) wskazanie, czy okoliczność powyższa ma znaczenie dla sprawy.
Wobec powyższego Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 lit a i c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.
Ponownie rozpatrując sprawę organ odwoławczy weźmie pod uwagę wyżej poczynione rozważania Sądu.