Uzasadnienie
H. J. (dalej jako "Skarżąca") zaskarżyła decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z 17 marca 2023 r., nr SKO.PSW/41.5/1186 /2023/3905, którą organ ten utrzymał w mocy decyzję Burmistrza Miasta R. z 20 stycznia 2023 r., nr [...], o odmowie przyznania Skarżącej dodatku węglowego.
Jak wynika z akt sprawy, wydanie zaskarżonej decyzji poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu.
22 listopada 2022 r. Skarżąca złożyła do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. wniosek o przyznanie dodatku węglowego, wskazując w nim, że prowadzi wieloosobowe gospodarstwo domowe, dla którego miejscem zamieszkania gospodarstwa są R., ul. [...], głównym źródłem ciepła w gospodarstwie jest kocioł na paliwo stałe, gospodarstwo znajduje się w budynku jednorodzinnym.
Organ pierwszej instancji przeprowadził wizję w miejscu zamieszkania Skarżącej, a protokół z tej czynności zawiera następujące informacje: Skarżąca prowadzi gospodarstwo domowe ze swym mężem L. J., gospodarstwo prowadzone jest w domu, którego właścicielem jest syn Skarżącej zajmujący wraz z żona i dziećmi piętro domu. Dom ogrzewany jest piecem węglowym zgłoszonym do CEEB. Jest jedno wspólne wejście do domu, lokal Skarżącej składa się z oddzielnej kuchni, łazienki i WC. Liczniki mediów są wspólne
Odmawiając Skarżącej przyznania dodatku węglowego organ pierwszej instancji stwierdził, że stan faktyczny w sprawie jest taki, że pod jednym adresem miejsca zamieszkania zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe ze współdzielonym źródłem ciepła. Zgodnie z przepisem art. 2 ust. 3c ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (t.j. w Dz.U. z 2023 r., poz. 1630, dalej w skrócie jako "ustawa") w przypadku gdy pod jednym adresem miejsca zamieszkania zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe przyznanie każdemu z nich dodatku węglowego jest możliwe pod warunkiem, że w terminie do dnia 30 listopada 2022 r. nie było możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem w odrębnych lokalach. Ponieważ Skarżąca nie podjęła formalnych kroków dla zrealizowania tego celu uznano, że warunek ten nie został spełniony.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze podzieliło ten pogląd i wydało decyzję o utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji.
W swej skardze Skarżąca zarzuciła SKO rażące naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie regulacji ustanawiającej warunek prowadzenia osobnego gospodarstwa domowego w odrębnym lokalu posiadającym odrębny adres zamiast obowiązującej w chwili złożenia wniosku o przyznanie dodatku węglowego przesłanki prowadzenia samodzielnego gospodarstwa domowego, czym naruszono podstawową regułę niedziałania prawa wstecz wywodzoną z art. 2 Konstytucji. Jako zarzut ewentualny Skarżąca określiła błędną wykładnię powołanych przez SKO przepisów prawa materialnego polegającą na uznaniu, że brak nadania osobnych numerów dla poszczególnych lokali jest przesądzający dla ustalenia, że istnieją odrębne gospodarstwa domowe.
`SKO wniosło o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zajął w tej sprawie następujące stanowisko.
Skarga jest uzasadniona.
Stan faktyczny został ustalony w sprawie w następujący sposób. W budynku wskazanym przez Skarżącą we wniosku o przyznanie dodatku węglowego, pod jednym adresem zamieszkania, zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe, spełniające warunki z art. 2 ust. 2 pkt 2 ustawy (prowadzone przez osobę fizyczną oraz osoby z nią spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie z nią zamieszkujące i gospodarujące). Lokal, w którym zamieszkuje gospodarstwo domowe skarżącej posiada własną kuchnię, łazienkę i WC. W budynku tym funkcjonuje jedno współdzielone źródło ciepła dla dwóch gospodarstw domowych. Skarżąca nie złożyła wniosku o ustanowienie odrębnego adresu zamieszkania dla swego gospodarstwa domowego.
Ten stan faktyczny należy "przymierzyć" do stanu prawnego, a jest on następujący. Dodatek węglowy przysługuje osobie w gospodarstwie domowym w przypadku,... gdy głównym źródłem ogrzewania gospodarstwa domowego jest kocioł na paliwo stałe, kominek, koza, ogrzewacz powietrza, trzon kuchenny, piecokuchnia, kuchnia węglowa lub piec kaflowy na paliwo stałe, zasilane paliwami stałymi, wpisane lub zgłoszone do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków (Dz. U. z 2022 r. poz. 438, 1561, 1576, 1967 i 2456), do dnia 11 sierpnia 2022 r., albo po tym dniu - w przypadku głównych źródeł ogrzewania wpisanych lub zgłoszonych po raz pierwszy do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o których mowa w art. 27g ust. 1 tej ustawy (art. 2 ust. 1 ustawy).
Może to być gospodarstwo jednoosobowe, prowadzone przez osobę fizyczną samotnie zamieszkującą i gospodarującą, lub wieloosobowe prowadzone przez osobę fizyczną oraz osoby z nią spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie z nią zamieszkujące i gospodarujące (art. 2 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy). Zasadą jest jeden dodatek dla jednego gospodarstwa domowego. Wyjątkiem sytuacja, gdy pod jednym adresem miejsca zamieszkania zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe, wówczas jeden dodatek węglowy przysługuje dla wszystkich gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem (art. 2 ust. 3a ustawy). Należy przez to rozumieć, że gospodarstwo domowe może otrzymać dodatek węglowy o ile posiada własny adres miejsca zamieszkania.
Od zasady tej można odstąpić w warunkach wskazanych w art. 2 ust. 3c ustawy, czyli W przypadku gdy pod jednym adresem miejsca zamieszkania zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe i w terminie do dnia 30 listopada 2022 r. nie jest możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem w odrębnych lokalach, nie stosuje się ust. 3a i 3b do gospodarstwa domowego, którego źródłem ogrzewania jest oddzielne lub współdzielone źródło ciepła. Jeżeli warunki wynikające z tego przepisu są spełnione, to możliwe jest przyznanie dodatku węglowego dla więcej niż jednego gospodarstwa domowego zamieszkującego pod jednym adresem. Jak zatem należy rozumieć ów warunek polegający na tym, że w terminie do dnia 30 listopada 2022 r. nie jest możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem w odrębnych lokalach.
Zdaniem Sądu odpowiedź na to pytanie polega na ustaleniu warunków faktycznych i prawnych, czy w świetle ustalonego stanu faktycznego i obowiązującego prawa było możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla gospodarstwa domowego Skarżącej. Nie wynika z tych przepisów warunek przedstawiony przez orzekające w sprawie organy, jakoby chodziło o to, czy wnioskodawca wystąpił do właściwego organu o ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla swego gospodarstwa domowego. Takiego zapisu tam nie ma. Rolą organów jest zatem samodzielna ocena tej kwestii z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego. Organy nie mogą od zadania tego odstąpić z tego powodu, że Skarżąca nie wystąpiła o nadanie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla jej gospodarstwa domowego, bo równie dobrze mogła nie wystąpić z tego powodu, że w świetle obowiązującego stanu prawnego otrzymanie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla jej gospodarstwa domowego nie było możliwe.
Jeżeli zatem okaże się, że przy spełnieniu warunków z art. 2 ust. 3c ustawy (pod jednym adresem miejsca zamieszkania zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe w odrębnych lokalach, które posiadają odrębne lub współdzielone źródło ciepła) i w terminie do dnia 30 listopada 2022 r. nie było możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem, to otwiera się droga do zastosowania przepisu art. 2 ust. 3d i przyznania dodatku węglowego w drodze decyzji administracyjnej dla gospodarstwa domowego, które nie posiada odrębnego adresu miejsca zamieszkania. Jeśli natomiast okaże się, że nie było przeszkód dla ustalenia w terminie do 30 listopada 2022 r. odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem, ale prowadzący to gospodarstwo nie wystąpił ze stosownym wnioskiem wszczynającym postępowanie w tym przedmiocie, to w grę wchodzi zasada z art. 2 ust. 3a i 3b - jeden dodatek węglowy dla wszystkich gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem, wypłacany wnioskodawcy, który złożył wniosek jako pierwszy.
Jest jeszcze jeden warunek, co do którego organy nie zajęły jasnego stanowiska, mianowicie lokal wnioskodawcy musi być odrębnym lokalem, co wynika z treści art. 2 ust. 3c ustawy. Pojęcie "odrębnego lokalu" zostało wyjaśnione w orzecznictwie sądów administracyjnych jako cecha samodzielności, polegająca na tym, że...funkcjonalnie nie stanowi on części składowej innego lokalu, a korzystanie z niego nie wiąże się z koniecznością korzystania z pomieszczeń znajdujących się w innym lokalu. Należy zatem interpretować warunek "zamieszkiwania pod jednym adresem w odrębnych lokalach" w kontekście odrębności lokalu w sensie funkcjonalnym. O tym, czy dany lokal może być uznany za samodzielny decyduje jego wydzielenie trwałymi ścianami, swobodny dostęp do niego właściciela czy mieszkańca oraz możliwość korzystania z niego bez wymogu korzystania z innych samodzielnych lokali, co oznacza przeznaczenie lokalu do wyłącznego użytku jego właściciela, mieszkańca (z wyroku WSA w Poznaniu z 14 września 2023 r., sygn. akt IV SA/Po 465/23).
Z przedstawionych tu względów Sąd uznał, że orzekające w sprawie organy naruszyły prawo materialne przez wadliwą wykładnię przepisu art. 2 ust. 3c ustawy oraz art. 7 k.p.a.
Stało się to podstawą do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. w Dz.U. z 2023 r., poz. 1364).
Rozstrzygając sprawę ponownie organy wezmą pod uwagę przedstawioną tu wykładnię przepisów prawa.