Uzasadnienie
Decyzją z dnia 24 lutego 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie, w wyniku rozpoznania odwołania wniesionego przez skarżących – reprezentowanych przez pełnomocnika - utrzymało w mocy decyzję Starosty L. z dnia 27 grudnia 2021 r. w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na zmianę lasu na użytek rolny na działkach o nr 1., 2., 3. i 4. arkusz mapy nr 4-6 obręb L. gm. W. obecnie oznaczonych na karcie mapy nr 4 obręb L. jako działki nr 1., 5., 6.. i 4..
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w decyzji organu I instancji wyjaśniono, iż w ewidencji gruntów działki te występują jako leśne, częściowo zalesione podobnie jak w uproszczonym planie urządzenia lasu. Faktycznie są to tereny rolne uprawiane przez skarżących. Przywołane zostały ustalenia z oględzin oraz wypowiedź skarżącego Z. K. o wcześniejszym użytkowaniu nieruchomości przez PGR i spółdzielnię rolniczą. Starosta L., odmawiając zmiany lasu na użytek rolny, wskazał, że aby dokonać żądanej zmiany muszą zaistnieć szczególnie uzasadnione potrzeby występujące po stronie wnioskujących.
W niniejszej sprawie skarżący posiadają interes faktyczny do dokonania zmiany lasu na użytek rolny lecz, zdaniem organu, nie jest to szczególnie uzasadniona potrzeba.
Organ odniósł się również do podniesionych przez pełnomocnika rozbieżności między zapisami w ewidencji gruntów a danymi zawartymi w uproszczonym planie urządzenia lasu wskazując na informacje zawarte w tzw. protokole rozbieżności. Wskazał, że według dokumentacji sporządzonej na dzień 3 sierpień 2016 r. działki nr 1., 5. i 3. w północnej części wykazane są jako rola, a w pozostałej jako las. Działka nr 4. wykazana została w części jako halizna. Organ podkreślił również, iż w przypadku rolniczego wykorzystywania lasu, właściciel zobowiązany jest do ponownego wprowadzenia roślinności leśnej na taki teren w okresie do 5 lat od jej usunięcia - zmiany o charakterze faktycznym nie mogą natomiast stanowić podstawy do przekształcenia lasu na użytek rolny.
W wyniku rozpoznania odwołania organ odwoławczy podniósł, że analiza okoliczności sprawy nie wskazuje aby po stronie wnioskujących zaistniała sytuacja wymagająca dokonania przedmiotowego przekształcenia. Przeciwnie - wnioskujący posiadają gospodarstwo rolne o pow. powyżej 800 ha, z tego użytki rolne stanowią 860 ha. W takiej sytuacji trudno uznać, aby istniejący użytek leśny miał jakieś negatywne oddziaływanie na całokształt prowadzonego gospodarstwa, zaś sam fakt, że właściciel działki nie jest zainteresowany prowadzeniem gospodarki leśnej i wolałby prowadzić gospodarkę rolną, nie stanowi wystarczającej przesłanki do dokonania wnioskowanej zmiany.
Odnosząc się do podniesionych zarzutów organ podkreślił, że skarżący nie wykazali istnienia wymaganej przepisem art. 13 ust. 2 ustawy o lasach, szczególnie uzasadnionej potrzeby dla dokonania wnioskowanego przekształcenia. Za przesłankę do dokonania wnioskowanej zmiany również nie można uznać istnienia melioracji. Dodał, że na dzień sporządzenia uproszczonego planu urządzenia lasu, wskazane zostały użytki i ich powierzchnie zweryfikowane w tzw. wykazie rozbieżności. W podsumowaniu organ stwierdził, że zarówno z ewidencji gruntów jak i uproszczonego planu urządzenia lasu wynika, iż część działek o nr 1., 5., 3. i 4. posiada użytek las oraz użytek rolny. Dodał, że z przepisu ust. 2 art. 13 ustawy o lasach, wynika możliwość zmiany użytku leśnego na rolny pod warunkiem zaistnienia szczególnie uzasadnionej potrzeby właściciela lasu. Szczególnie uzasadniona potrzeba jest okolicznością nadzwyczajną i niezbędną dla właściciela.
Zdaniem Kolegium, wnioskowana zmiana umożliwiłaby bezkolizyjną uprawę wskazanych działek bez konieczności omijania znajdującej się na nich roślinności, ale nie jest to okoliczność, którą można uznać za wyjątkową. W tym zakresie organ podkreślił, że skarżący prowadzą gospodarstwo rolne o powierzchni ponad 800 ha, a więc istnienie małej enklawy leśnej nie ma wpływu na prowadzenie ich gospodarstwa.
W skardze wniesionej od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżący – reprezentowani przez pełnomocnika – podnieśli zarzut naruszenia przez organ przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8 w zw. z art. 77 § 1 K. p. a., poprzez błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego skutkującą przyjęciem przez organ II instancji, że skarżący nie wykazali szczególnych potrzeb, przemawiających za zmianą lasu na użytek rolny, z uwagi na niewielką powierzchnię terenów objętych wnioskiem względem ogólnej powierzchni gospodarstwa, podczas gdy na gruncie istnieją urządzenia melioracyjne, które uległyby zniszczeniu na skutek ponownego zalesienia, a służą one nawodnieniu także sąsiednich gruntów, stanowiących własność skarżących, przy jednoczesnym braku szczegółowego zbadania przez organ I i II instancji areału upraw rolnych, który jest zasilany przez przedmiotową meliorację oraz roli tej melioracji, przy ewentualnym wykorzystaniu dowodu z opinii biegłego.
Skarżący zarzucili również błędne przyjęcie przez organ I instancji, że ich potrzeba dotycząca zmiany lasu na użytek rolny wynika jedynie z faktu, iż nie są zainteresowani prowadzeniem gospodarki leśnej, podczas gdy z uwagi na nikły areał objęty wnioskiem, prowadzenie gospodarki leśnej na tym obszarze jest praktycznie niemożliwe, a ponadto za uwzględnieniem wniosku przemawia chęć skarżących do doprowadzenia do zgodności faktycznego stanu działek z prowadzoną dla nich dokumentacją geodezyjną, przy czym jednocześnie skarżący nie doprowadzili do usunięcia roślinności leśnej z przedmiotowego terenu.
Ponadto skarżący zarzucili brak należytego rozważenia przez organ II instancji okoliczności, że nie doprowadzili do usunięcia lasu z powierzchni formalnie wskazanej jako las w dokumencie planistycznym UPUL, albowiem powierzchnia ta służyła uprzednio Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej jako teren wydobywania wapnia, jak również brak poczynienia przez organ ustaleń, czy w ogóle objęty wnioskiem obszar nieruchomości stanowi obecnie lub stanowił kiedykolwiek las w rozumieniu ustawy, skutkujący wyrażeniem poglądu, iż to skarżący muszą przywrócić zalesienie na przedmiotowym obszarze, przy jednoczesnym przyjęciu przez organ odwoławczy poglądu organu I instancji, jakoby to obecni właściciele działek prowadzili prace związane z ewentualnym pozbawieniem przedmiotowej nieruchomości lasu.
Wskazali również, że doszło do naruszenia przez organ przepisu prawa materialnego, tj. art. 13 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy o lasach poprzez jego błędne zastosowanie względem skarżących, skutkujące uznaniem przez organ, iż są oni zobowiązani do przywrócenia drzewostanu na objętej wnioskiem części działki, podczas gdy grunt ten nie jest lasem w rozumieniu ustawy, albowiem nie został on przejściowo pozbawiony roślinności leśnej, gdyż sytuacja taka ma charakter trwały, ukształtowany od dziesięcioleci, przy jednoczesnym braku przeprowadzenia przez organ II instancji postępowania dowodowego w tym zakresie.
W związku z powyższymi zarzutami skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty L. z dnia 27 grudnia 2021 r. w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na zmianę lasu na użytek rolny, przy jednoczesnym ewentualnym umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację.
Na rozprawie pełnomocnik skarżących podtrzymał skargę i podkreślił, że na przedmiotowych działkach od dziesięcioleci faktycznie nie ma żadnego lasu, jest to enklawa wśród pól z XIX-wieczną melioracją wodną. Dodał, że ta melioracja od początku służyła do nawadniania okolicznych pól i w tym miejscu enklawy, były tylko zakrzaczenia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 cytowanego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Natomiast zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329), zwanej dalej P.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi; naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na zmianę lasu na użytek rolny na wymienionych w decyzji działkach, będących własnością skarżących.
Podstawę prawną powyższego rozstrzygnięcia stanowił art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2022 r. poz. 672), według którego, zmiana lasu na użytek rolny jest dopuszczalna w przypadkach szczególnie uzasadnionych potrzeb właścicieli lasów.
Podkreślenia wymaga, że wykładnia art. 13 ust. 2 ustawy o lasach – jak wskazuje się w orzecznictwie - nie może być oderwana od podstawowych uregulowań tej ustawy, w szczególności od zawartej w art. 1 zasady zachowania, ochrony i powiększenia zasobów leśnych oraz zasady gospodarki leśnej w powiązaniu z innymi elementami środowiska i z gospodarką narodową, a także regulacji, iż przepisy ustawy stosuje się do lasów bez względu na formę ich własności (art. 2 ustawy). Należy zauważyć, że art. 13 ust. 1 ustawy o lasach nakłada na właścicieli lasów obowiązek utrzymania lasów i zapewnienia ciągłości ich użytkowania.
W związku z powyższym przyjąć należy, że uszczuplanie powierzchni leśnej jest wyjątkiem od zasady utrzymywania dotychczasowej ich powierzchni leśnej, a nawet jej zwiększania. Jako wyjątek powinien być stosowany tylko po dogłębnej analizie przesłanek wynikających z ustawy (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 10 października 2019 r. II SA/Bk 466/19).
Wskazać należy, że pojęcie "szczególnie uzasadnionych potrzeb", których zaistnienie – zgodnie z art. 13 ust. 2 ustawy o lasach może uzasadniać zmianę lasu na użytek rolny nie zostało zdefiniowane w ustawie i wobec tego, jego rozumienie wypracowane zostało przez orzecznictwo sądów administracyjnych. Według zaś utrwalonej linii orzecznictwa, dla ustalenia istnienia "szczególnie uzasadnionych potrzeb", nie jest wystarczające wystąpienie po stronie właściciela zwykłych, lecz konieczne jest wystąpienie potrzeb kwalifikowanych, czyli nadzwyczajnych, wyjątkowych, wyraźnie odbiegających od potrzeb typowych. W orzecznictwie wskazywano, że pod sformułowaniem szczególnie uzasadnione potrzeby właściciela lasu należy rozumieć sytuację wyjątkową, będącą dla właściciela czymś absolutnie niezbędnym w danej sytuacji i jednocześnie uzasadnioną nie tylko z jego subiektywnego punktu widzenia, ale przede wszystkim przy zastosowaniu obiektywnych kryteriów oceny (por. m.in. wyrok WSA w Poznaniu z 24 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Po 827/17, CBOSA).
Tym samym powody wystąpienia z wnioskiem powinny wykraczać poza subiektywny interes strony, nawet jeżeli jest on uzasadniony. Szczególnie uzasadnionej potrzeby nie należy też utożsamiać z uzasadnionym interesem strony, sprowadzającym się np. do chęci zagospodarowania działki dla celów rekreacyjnych, czy hodowlanych. Musi to być realna (a nie potencjalna) potrzeba wykraczająca poza potrzebę zwykłą, (a więc wyjątkowa, kwalifikowana, uzasadniona szczególnymi okolicznościami), która w sytuacji konkretnego właściciela, przeważa nad ww. ciążącymi na nim obowiązkami ochrony i trwałości utrzymania lasu (vide: wyroki w sprawach o sygn. II OSK 1448/10, II SA/Bk 1.4/13, II SA/Bk 374/12 CBOSA).
Mając powyższe na uwadze wskazać należało, że w niniejszej sprawie prawidłowe jest zaskarżone rozstrzygnięcie, według którego w przedmiotowej sprawie skarżący nie wykazali, iż zachodzą szczególnie uzasadnione potrzeby właściciela lasu, umożliwiające wnioskowaną zmianę lasu na użytek rolny, zgodnie z art. 13 ust. 2 ustawy o lasach. W szczególności nie wykazali, że ze względu na ich sytuację życiową i materialną taka zmiana jest niezbędna.
We wniosku inicjującym postępowanie w sprawie, skarżący – reprezentowani przez pełnomocnika w osobie adwokata – wnieśli o wydanie decyzji w przedmiocie zmiany lasu na użytek rolny "z uwagi na szczególnie uzasadnioną potrzebę właścicieli lasów, w postaci zamiaru wykorzystywania ich pod uprawę zbóż i roślin oleistych".
Jak zaś już była o tym mowa wyżej - szczególnie uzasadnionej potrzeby nie należy utożsamiać z interesem strony, sprowadzającym się np. do chęci zagospodarowania działki dla celów innych niż leśne, np. pod uprawę roślin, wskazaną we wniosku.
Zasadnie zatem stwierdziły orzekające w sprawie organy, że nie uzasadnia to przekształcenia gruntu leśnego na użytek rolny. Nie jest bowiem wystarczające wystąpienie po stronie właściciela, typowych potrzeb związanych z prowadzeniem gospodarstwa rolnego, lecz – zgodnie z cytowanym art. 13 ust. 2 ustawy o lasach - konieczne jest wystąpienie potrzeb kwalifikowanych, czyli nadzwyczajnych, wyjątkowych, których zaistnienie wskazuje na niezbędność wnioskowanej zmiany.
Ponadto – jak podkreśla się w orzecznictwie - wyjątkowość sytuacji właściciela lasu, ubiegającego się o zezwolenie na jego zmianę na użytek rolny, postrzegana poprzez pryzmat ciążących na nim obowiązków oraz celów ustawy o lasach, powinna mieć wagę przewyższającą wartości chronione przedmiotową ustawą. W związku z powyższym uszczuplanie powierzchni leśnej jest wyjątkiem od zasady jej dotychczasowego utrzymywania (a nawet jej zwiększania), który powinien być stosowany po dogłębnej analizie przesłanek wynikających z ustawy, przy uwzględnieniu opisanych wyżej priorytetowych celów i wartości nią chronionych. (wyrok NSA z 19 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 2196/14, CBOSA),
Prawidłowo zatem podkreślił organ I instancji, że wskazane we wniosku argumenty w zakresie zwiększenia opłacalności produkcji rolniczej na planowanej powierzchni poniżej 1 ha – w odniesieniu do obecnie posiadanych i użytkowanych przez skarżących 860 ha użytków rolnych oraz dotyczące prawidłowego funkcjonowania urządzeń melioracyjnych w terenie, jako potrzeby zwykłe, codzienne, nie stanowią o ich nadzwyczajności, wyjątkowości, co jest warunkiem koniecznym dla ewentualnej zmiany lasu na użytek rolny.
Dodatkowo w zakresie podnoszonego przez skarżących argumentu dotyczącego istnienia urządzeń melioracyjnych, które uległyby zniszczeniu na skutek ponownego zalesienia, podkreślenia wymagało, że – jak wskazuje się w orzecznictwie – szczególnie uzasadniona potrzeba właściciela lasu, mająca uzasadniać przekształcenie lasu w użytek rolny, musi być aktualna (realna) w dacie występowania z wnioskiem, a nie tylko być potencjalna (por. wyrok WSA w Białymstoku sygn. akt II SA/Bk 877/21). Wobec tego, nie może uzasadniać wnioskowanej zmiany, wskazana przez skarżących obawa, że zalesienie może doprowadzić do uszkodzenia XIX-wiecznej melioracji wodnej istniejącej na przedmiotowych działkach.
Zasadnie również organy stwierdziły, że nie uzasadnia przekształcenia gruntu leśnego na użytek rolny, wskazana przez skarżących okoliczność braku roślinności leśnej na wymienionych działkach. Jak trafnie podkreślił organ I instancji – gdyby dopuścić taką możliwość, każdy właściciel lasu poprzez wykarczowanie go (pozbawienie lasu roślinności) mógłby doprowadzić swój teren do utraty charakteru leśnego, co później wykorzystywałby jako uzasadnienie do zmiany lasu na użytek rolny, a taka sytuacja z punktu widzenia ratio legis ustawy o lasach jest niedopuszczalna.
Mając na uwadze przedstawiony stan sprawy Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja, podobnie jak i decyzja organu I instancji, zostały wydane zgodnie z obowiązującymi przepisami, w wyniku prawidłowo przeprowadzonego postępowania, przez co nie nastąpiło naruszenie granic przysługującego organom uznania administracyjnego, ani też nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.
W tych okolicznościach, brak było podstaw do zakwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, które zostały wydane na skutek wyczerpującego wyjaśnienia sprawy, na podstawie zgromadzonych w sposób kompletny dowodów, właściwej ich oceny oraz prawidłowych rozważań faktycznych i prawnych, zawartych w ich uzasadnieniu (art. 107 § 3 k.p.a.).
W związku z powyższym, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę należało oddalić.