Uzasadnienie
Dnia 12 sierpnia 2014 r. inspektor Izby Celnej w K. przeprowadził kontrolę pojazdu [...] o numerach rejestracyjnych [...] kierowany przez P. B. Właścicielem pojazdu jest J. B. prowadzący działalność pod firmą "A" [...]. W trakcie kontroli stwierdzono iż okazana karta kierowcy nie posiada wprowadzonych ręcznie lub automatycznie wszystkich wymaganych danych dotyczących okresów aktywności. Kierowca oświadczył podczas przesłuchania, że w czasie odpoczynku wyjmował kartę z czytnika. Łącznie stwierdzono 19 uchybień w tym zakresie w okresie od 15 lipca 2014 r. do 28 sierpnia 2014 r.
Po wszczęciu postępowania w sprawie J. B., pismem z dnia 20 października 2014 r. złożył wyjaśnienia dotyczące zaistniałej sytuacji. Stwierdził, iż w jego przedsiębiorstwie przestrzegane są przepisy dotyczące czasu pracy kierowców. Brak na karcie P. B. dokonania prawem wymaganych wpisów było spowodowane błędem kierowcy. Stwierdził wreszcie, że "przedsiębiorca bierze pełną odpowiedzialność za błąd w zapisie spowodowany nieprawidłowym posługiwaniem się tachografem cyfrowym kierowcy"
Naczelnik Urzędu Celnego w R. decyzją z dnia [...] r. nr [...] wymierzył J. B., prowadzącemu wówczas działalność gospodarczą pod nazwą "A", [...] karę pieniężna w wysokości 5000 zł. Podstawą wymierzenia kary był art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym.
Działający w imieniu skarżącego T. S. złożył odwołanie od wyżej wymienionej decyzji. W ocenie odwołującego się organ administracji winien w sprawie zebrać wszystkie dowody, przesłuchać kierowcę pod rygorem odpowiedzialności karnej, zasugerować kierowcy jakie inne dokumenty mogą przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Wskazał, iż ukaranie przedsiębiorcy za uchybienia kierowcy jest niezasadne. Nie miał on bowiem wpływu na ich powstanie a "A" podejmuje wszelkie działania aby nie dochodziło w trakcie transportu do naruszeń prawa.
Dyrektor Izby Celnej w K. decyzja z dnia [...] r. nr [...] utrzymał skarżoną decyzję w mocy. Uznał, że zarówno ustalenia organu pierwszej instancji, jak ich podjęte w ich wyniku rozstrzygnięcie odpowiadają przepisom prawa. Jednocześnie nie stwierdził wystąpienia w sprawie przesłanek, o których mowa w art. 92b i 92 c ustawy o transporcie drogowym.
Skargę na powyższą decyzję złożył J. B. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Domagając się uchylenia rozstrzygnięcia organu II instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania zarzucił Dyrektorowi Izby Celnej w K.:
- - rażące naruszenie art. 92b ustawy o transporcie drogowym przez jego niezastosowanie,
- - rażące naruszenie art. 92c - poprzez jego niezastosowanie, gdyż przedsiębiorca nie miał wpływu na naruszenia ustawy spowodowane przez kierowcę,
- - naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy,
- - rażące naruszenie 84 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niepowołanie biegłego na okoliczność charakterystyki działalności transportowej przedsiębiorcy.
Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.
Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sad dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W ocenie składu orzekającego podniesione w skardze zarzuty są niezasadne, a rozstrzygnięcie podjęte przez organ administracji odpowiada przepisom prawa.
Sprawa dotyczy wymierzenia skarżącemu kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym, określonych w art. 92a ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2013 r., poz. 1414 ze zm.). Przy czym w sprawie niesporna jest okoliczność, iż kierowca P. B. wielokrotnie naruszył przepisy ustawy o transporcie drogowym poprzez brak wprowadzenia wszystkich wymaganych danych dotyczących okresów aktywności.
Okoliczność powyższa została wykazana przez organ administracji, a skarżący tych ustaleń w żaden sposób nie kwestionuje. Podnosi on jednak, iż w sposób nieuzasadniony nie zastosowano wobec niego rozwiązania przewidzianego w art. 92c ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. W świetle tego przepisu nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli:
- 1) okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć, lub
- 2) za stwierdzone naruszenie na podmiot wykonujący przewozy została nałożona kara przez inny uprawniony organ, lub
- 3) od dnia ujawnienia naruszenia upłynął okres ponad 2 lat.
Jednocześnie skarżący zarzuca, iż nie zastosowano wobec niego rozwiązania przewidzianego w art. 92b ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. W świetle tego przepisu nie nakłada się kary pieniężnej za naruszenie przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerwach i okresach odpoczynku, jeżeli podmiot wykonujący przewóz zapewnił:
- 1) właściwą organizację i dyscyplinę pracy ogólnie wymaganą w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych, umożliwiającą przestrzeganie przez kierowców przepisów:
- a) rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85,
- b) rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym,
- c) Umowy europejskiej dotyczącej pracy załóg pojazdów wykonujących międzynarodowe przewozy drogowe (AETR), sporządzonej w Genewie dnia 1 lipca 1970 r. (Dz. U. z 1999 r. Nr 94, poz. 1086 i 1087);
- 2) prawidłowe zasady wynagradzania, niezawierające składników wynagrodzenia lub premii zachęcających do naruszania przepisów rozporządzenia, o którym mowa w pkt 1 lit. a, lub do działań zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego.
Odnosząc się do niezastosowania wobec skarżącego rozwiązania przewidzianego w art. 92c ust. 1 ustawy o transporcie drogowym skład orzekający wskazuje, że zgodnie z przepisami pracodawca i kierowca odpowiadają za prawidłowe i właściwe funkcjonowanie urządzeń kontrolnych (rejestrujących). Oznacza to, że obowiązek nadzoru przedsiębiorcy nad przestrzeganiem przez kierowcę zasad używania urządzeń rejestrujących nie jest ograniczony do tych przypadków, kiedy możliwe jest sprawowanie bezpośredniej kontroli nad kierowcą. Takie rozumienie tego obowiązku powodowałoby, że przedsiębiorca mógłby powołać się na okoliczność "braku wpływu" czy "okoliczności, których nie mógł przewidzieć" w każdej sytuacji naruszenia przepisów przez kierowcę.
Dla uwolnienia się od odpowiedzialności na podstawie przepisu art. 92c ust. 1 pkt 1 lub 2 u.t.d. powinny być wykazane przez przewoźnika okoliczności i zdarzenia, których przedsiębiorca nie mógł przewidzieć przy uwzględnieniu kryterium należytej staranności. Przedsiębiorca ma wpływ na to, czy zatrudniani przez niego kierowcy dopuszczają się naruszeń, nawet jeśli są one przez nich umyślnie zawinione. Wpływ ten polega, między innymi, na prowadzeniu odpowiednich szkoleń, dokonywaniu kontroli lub doborze kadry w taki sposób, aby do naruszeń nie dochodziło. Art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. odnosi się zatem do wyjątkowych sytuacji i to takich, których doświadczony i profesjonalny podmiot wykonujący przewóz drogowy, przy zachowaniu najwyższej staranności i przezorności, w tym w zakresie doboru kadr i nadzoru nad pracownikami nie był w stanie przewidzieć (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 11 czerwca 2015 r. sygn. II SA/Gl 1335/14, wszystkie przywołane w uzasadnieniu orzeczenia za www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Odnosząc się w powyższym zakresie do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego należy tu wskazać wyrok NSA z dnia 12 marca 2015 r. (sygn. II GSK 262/14), gdzie skład orzekający wskazał, iż "za nietrafne należy uznać argumenty, że okolicznością egzoneracyjną, o jakiej mowa w art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. jest fakt, że wykonujący przewozy nie jest w stanie na bieżąco kontrolować poczynań wszystkich zatrudnianych przez niego osób, a więc wystarczy, że kierowca miał wiedzę o braku tolerancji pracodawcy dla naruszeń przepisów prawa dotyczących wykonywania transportu drogowego. Z istoty prowadzonej działalności polegającej na wykonywaniu przewozów drogowych wynika, że przedsiębiorca nie jest obecny podczas każdego przejazdu wykonywanego przez zatrudnionych przez niego kierowców. Taka jest specyfika prowadzonej działalności transportowej. Przyjęcie powyższej interpretacji przepisu prowadziłoby do wniosku, że przedsiębiorca w momencie poinstruowania kierowcy, co do konieczności przestrzegania przepisów jest automatycznie zwolniony od odpowiedzialności za stwierdzone podczas przejazdu naruszenia przepisów u.t.d".
Istotą regulacji przewidzianej w art. 92 b ustawy o transporcie drogowym jest umożliwienie przewoźnikowi uwolnienia się od odpowiedzialności finansowej w przypadku, gdy jego pracownik (kierowca) dopuścił się naruszeń w zakresie czasu pracy, postępując wbrew intencji samego przewoźnika, który podjął wszystkie możliwe działania w celu zapewnienia właściwej (zgodnej z prawem) organizacji pracy. Podmiot świadczący usługi transportowe, domagając się zastosowania wobec niego art. 92b ustawy o transporcie drogowym winien wykazać w postępowaniu, iż uczynił wszystko, czego można było od niego rozsądnie wymagać, by do naruszenia przepisów nie dopuścić (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 6 lutego 2015 r. sygn. II SA/Gl 1173/14). W istocie można przyjąć, iż zwolnienie się od odpowiedzialności za czyny dokonane przez kierowcę może nastąpić w sytuacji, gdy przedsiębiorca wykaże, że zapewnił właściwą organizację i dyscyplinę pracy.
Przy czym pod tym pojęciem nie należy rozumieć tylko przeprowadzania szkoleń, czy też niezachęcanie ich, np. w systemie wynagradzania, do naruszania obowiązującego czasu pracy. Pojęcia te obejmują bowiem także stały, wnikliwy nadzór nad zatrudnionymi przez siebie pracownikami, wykrywanie ewentualnych naruszeń przepisów i stosowną, przewidzianą przepisami prawa pracy reakcję (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 16 stycznia 2015 r. sygn. II SA/Gl 933/14). Brak właściwego i w rezultacie skutecznego nadzoru lub akceptacja zachowań kierowcy, a w konsekwencji dopuszczenie do powstania naruszeń, obciąża wykonującego przewóz drogowy. Profesjonalny przewoźnik winien posiadać odpowiednią wiedzę specjalistyczną i wdrożyć rozwiązania organizacyjne, pozwalające na prawidłowe wykonywanie przewozów (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 20 lutego 2014 r. sygn. III SA/Gd 698/13). Przedsiębiorca ma bowiem możliwość reagowania na działania osób, którymi posługuje się przy wykonywaniu transportu drogowego m.in. poprzez bieżącą kontrolę dokumentacji obrazującej czas pracy kierowcy i stosowanie w przypadku stwierdzenia naruszeń właściwych środków dyscyplinujących.
Powinnością pracodawcy jest nie tylko zorganizowanie pracy kierowców w taki sposób, aby mogli oni przestrzegać obowiązujące przepisy, ale również bieżące kontrolowanie wykonania powierzonych obowiązków (por. wyrok NSA z dnia 18 listopada 2014 r. sygn. II GSK 1473/13).
Warto wreszcie podkreślić, iż wykazanie należytej staranności, zarówno przy organizowaniu pracy kierowców, jak i przy prowadzeniu późniejszego nadzoru nad nią, należy do przewoźnika. To nie organ, lecz przedsiębiorca powinien udowodnić, przedstawiając odpowiednie dowody, że mimo zachowania należytej staranności nie można było uniknąć zdarzenia lub okoliczności, z którym prawo wiąże naruszenie przepisów u.t.d. W dyspozycji tego przepisu nie mieszczą się w szczególności sytuacje, które są wynikiem zachowania kierowcy, ale które bezpośrednio wynikają z braku właściwych rozwiązań organizacyjnych w zakresie dyscyplinowania osób wykonujących na rzecz przedsiębiorcy usługi kierowania pojazdem (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 21 stycznia 2015 r. sygn. II SA/Go 843/14).
Przenosząc powyższe ustalenia na grunt rozpatrywanej sprawy skład orzekający uznał, że zarzuty skargi są niezasadne. W postępowaniu przed organem I instancji skarżący nie wykazał żadnej aktywności dowodowej w zakresie wykazania, iż w jego przedsiębiorstwie transportowym została zapewniona właściwa organizacja pracy, uniemożliwiająca kierowcom naruszanie przepisów dotyczących przestrzegania przepisów ustawy. Dopiero w odwołaniu od decyzji Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia [...] r. nr [...] odniósł się do powyższej kwestii, przy czym nie przedstawił wiarygodnych dowodów w tym zakresie.
Powyższe okoliczności pozwalając bezspornie stwierdzić, iż organy administracji trafnie uznały, że w sprawie nie zaistniały przesłanki egzoneracyjne, o których mowa w art. 92b i 92c ustawy o transporcie drogowym.
W ocenie Sądu bezpodstawne są również zarzuty uchybień w zakresie postępowania dowodowego. Wyjaśniono wszystkie istotne okoliczności sprawy. Bezprzedmiotowe było powoływanie biegłego na okoliczność charakterystyki działalności transportowej przedsiębiorcy.
Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpatrując w takim zakresie sprawę Sąd nie dopatrzył się naruszeń skutkujących koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. W tym stanie rzeczy na mocy art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę.