Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] nakazał Wójtowi Gminy C. dokonać rozbiórki [...] wraz z zapleczem gospodarczym na działce nr A w M.. Po rozpatrzeniu odwołania Wójta Gminy C. decyzją z dnia [...]r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji, zaś skargę na decyzję ostateczną Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił na mocy wyroku z dnia 22 kwietnia 2004 r. sygn. akt II SA/Ka 2124/02. Po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej od powyższego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 28 stycznia 2005 r. sygn. akt OSK 1049/04, skargę tę oddalił.
Z kolei Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ż. upomnieniem z dnia [...] r. stwierdzając niewykonanie obowiązku rozbiórki, orzeczonego decyzją z [...] r., wezwał Wójta Gminy C. do jego wykonania w terminie 7 dni pod rygorem wszczęcia egzekucji, a następnie organ ten wystawił tytuł wykonawczy z dnia [...] r. nr [...]. Wreszcie, postanowieniem z dnia [...] r. działając na podstawie art. 119 § 2 i art. 121 § 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity Dz. U. z 2002 r. Nr 110, poz. 968 ze zm.), organ egzekucyjny nałożył na Wójta Gminy C. grzywnę w celu przymuszenia w kwocie [...] zł, wzywając do jej zapłaty i wykonania obowiązku rozbiórki do dnia [...] r.
W uzasadnieniu organ egzekucyjny przedstawił kalkulację wysokości grzywny przymuszającej do wykonania obowiązku rozbiórki budynku jako iloczyn powierzchni zabudowy, tj. [...] m2 i ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ustalonej przez Prezesa GUS do obliczenia premii gwarancyjnej w IV kwartale 2005 r. tj. 2.388 zł/m2 (Dz. Urzęd. GUS Nr 2, poz. 20), co daje kwotę [...]. Natomiast Wójt Gminy C. pismem z dnia [...] r. wniósł o zawieszenie postępowania egzekucyjnego, powołując się na konieczność opracowania dokumentacji kosztorysowej oraz wyłonienia wykonawcy robót rozbiórkowych w drodze przetargu publicznego i fakt zabezpieczenia środków finansowych na ten cel w projekcie budżetu na [...]r.
Następnie pismem z dnia [...]r. zobowiązany poinformował o toczącym się postępowaniu o zasiedzenie działki nr A. Po rozpatrzeniu tego wniosku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ż. postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] orzekł o odmowie zawieszenia egzekucyjnego w przedmiotowej sprawie, stwierdzając iż w niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek, wymienionych w art. 56 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
W zażaleniu na postanowienie w przedmiocie nałożenia grzywny Wójt Gminy C. zarzucił, że organ egzekucyjny przed jego wydaniem nie rozpoznał wniosku o zawieszenie postępowania egzekucyjnego. Stąd też zdaniem żalącego się, postanowienie to winno być uchylone jako przedwczesne.
Z kolei Zarząd Ochotniczej Straży Pożarnej w M. przesłał organowi egzekucyjnemu postanowienie Sądu Rejonowego w Ż. z dnia [...] r. sygn. akt [...], mocą którego w trybie zarządzenia tymczasowego zabezpieczono roszczenie o zasiedzenie przez zakazanie gminie C. do czasu prawomocnego zakończenia postępowania dokonywania rozbiórki obiektu budowlanego na działce nr B w M..
Zaskarżonym postanowieniem podjętym z up. [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., na podstawie art. 138 § 2 i art. 144 kpa w zw. z art. 119, art. 23 § 6, art. 56 § 1 pkt 4 i 5 i art. 56 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, orzeczono o uchyleniu postanowienia z dnia [...] r. i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ II instancji powołał się na nową okoliczność w postaci wydania powyższego postanowienia Sądu Rejonowego w Ż.. W związku z tym organ ten uznał, iż zachodzi konieczność uzyskania odpisu tego postanowienia z właściwego Sądu i wyjaśnienia rozbieżności co do oznaczenia parcel, na której usytuowana jest przedmiotowa [...] oraz ustalenia związku pomiędzy postępowaniem sądowym o zasiedzenie, prowadzonym z wniosku OSP w M..
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, błędnie zatytułowanej zażaleniem, "A" Sp. z o.o. w M. jako użytkownik wieczysty nieruchomości sąsiedniej, wniosła o uchylenie postanowienia organu II instancji, zarzucając bezprawne działanie Gminy C., której dotyczy niewykonany do tej pory, mimo wyroków sądowych, nakaz rozbiórki [...]. Skarżąca Spółka podniosła nadto, iż nie doręczono jej zarówno postanowienia organu I instancji o nałożeniu grzywny, jak i postanowienia SR w Ż. z dnia [...]r. sygn. a akt [...].
Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, bowiem w świetle art. 110 b) ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, skarżącej Spółce nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu egzekucyjnym.
W związku z treścią odpowiedzi na skargę w kolejnym piśmie procesowym z dnia [...] r. skarżąca Spółka zarzuciła, że wobec prawomocności decyzji o nakazie rozbiórki, nałożenie grzywny jest obligatoryjne z mocy art. 119 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zaś art. 23 § 6 tej ustawy, uprawnia organ egzekucyjny do wstrzymania egzekucji na czas oznaczony, co nie stanowi jednak podstawy do uchylenia nałożonej grzywny. Podobnie, zdaniem skarżącego, podstawą uchylenia postanowienia o nałożeniu grzywny nie może być regulacja art. 56 ustawy, dotycząca zawieszenia postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga podlegała oddaleniu jako wniesiona przez nieuprawniony podmiot.
Na podstawie art. 50 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym, jak również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi.
Tymczasem krąg stron postępowania egzekucyjnego nie jest tożsamy z kręgiem stron postępowania orzekającego. Skarżąca Spółka jako użytkownik wieczysty nieruchomości sąsiedniej brała udział na prawach strony w postępowaniu, w którym zapadła prawomocna decyzja o nakazie rozbiórki. Jednakże ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity Dz. U. z 2002 r. Nr 110, poz. 968 ze zm.) zawęża krąg podmiotów, którym przysługuje przymiot strony w stosunku do regulacji z art. 28 kpa. Stronami postępowania egzekucyjnego są co do zasady zobowiązany i wierzyciel jako organ I instancji właściwy do orzekania w przypadku obowiązków wynikających z decyzji lub postanowień organów administracji (art. 5 § 1 pkt 1 cyt. ustawy). Poza tymi podmiotami inne osoby mogą brać udział w tym postępowaniu jedynie w ograniczonym zakresie. Jedynie wyraźny przepis prawa (ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji), może stanowić podstawę dopuszczenia formalnoprawnej ingerencji w tok tego postępowania innych podmiotów spoza tego kręgu.
Taki pogląd był już ukształtowany w orzecznictwie i literaturze pod rządami ustawy w stanie prawnym, obowiązującym do dnia 30 listopada 2001 r. (vide: wyrok NSA z dnia 10 marca 1993 r. sygn. akt IV SA 1234/92 z glosą prof. dr hab. Zb. Leońskiego, Glosa Nr 9/95, wyrok NSA z dnia 14 października 1998 r. sygn. akt IV SA 2015/96, LEX nr 45147). Zatem już w poprzednim stanie prawnym prezentowany był pogląd, iż o ile ustawa o postępowaniu egzekucyjnym wyraźnie nie przewiduje, że do wniesienia zażalenia na postanowienia wydawane w toku egzekucji, uprawniony jest wierzyciel i zobowiązany, w świetle art. 18 tej ustawy z zw. z art. 28 kpa, dopuszczone było działanie osób legitymujących się interesem materialnoprawnym, wykazanym w postępowaniu merytorycznym. Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, ustawa nowelizująca z dnia 6 września 2001 r. (Dz. U. Nr 125, poz. 1368), usunęła jednak wszelkie wątpliwości interpretacyjne co do zakresu stosowania art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, gdy idzie o krąg podmiotów postępowania egzekucyjnego, jak i udziału w tym postępowaniu innych osób, których interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku.
W aktualnym stanie prawnym, obowiązującym w dacie orzekania przez organy administracji w niniejszej sprawie, ustawa przyznaje takim podmiotom jedynie prawo wniesienia skargi na bezczynność wierzyciela w podejmowaniu czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych (art. 6 § 2 cyt. ustawy). Potwierdzeniem stanowiska, iż uczestnikami postępowania egzekucyjnego w obecnym stanie prawnym co do zasady są wierzyciel i zobowiązany, jest też przywołany przez organ odwoławczy przepis art. 110 b ustawy. Co prawda, zasadnie zauważył skarżący w piśmie procesowym z dnia [...]r., iż przepis ten dotyczy egzekucji z nieruchomości należności pieniężnych, co nie dotyczy niniejszej sprawy, jednak stwierdzić przyjdzie, iż nie budzi wątpliwości, iż regulacja art. 110 b ustawy, rozszerza krąg uczestników postępowania egzekucyjnego o inne osoby, niebędące wierzycielem i zobowiązanym. Gdyby bowiem przyjąć, iż wolą ustawodawcy było w tym przypadku ograniczenie liczby stron w porównaniu z regulacją z art. 28 kpa, przepis ten byłby zbędny.
Wystarczające byłoby bowiem odpowiednie zastosowanie normy z art. 28 kpa w zw. z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, gdyż jest oczywiste, że podmioty, wymienione w art. 110 b ustawy mieszczą się w kręgu stron postępowania w rozumieniu art. 28 kpa. W konsekwencji, o ile ustawodawca przyznał przymiot strony postępowania egzekucyjnego z nieruchomości przy egzekucji należności pieniężnych, innym osobom, oprócz wierzyciela i zobowiązanego, a contrario, w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym obowiązków o charakterze niepieniężnym, jak w niniejszej sprawie, przymiot strony przysługuje jedynie wierzycielowi i zobowiązanemu.
Zresztą, nawet przy odmiennym rozumowaniu, przepis art. 122 § 3 ustawy, jednoznacznie przyznaje prawo wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny jedynie zobowiązanemu. Taki stan prawny w każdym wypadku wyklucza po stronie skarżącej Spółki przymiot strony, a w konsekwencji nie tworzy legitymacji do wniesienia skargi w świetle art. 50 ustawy – Prawo o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
Już jedynie na marginesie zauważyć przyjdzie, iż w sytuacji, gdyby skarżąca Spółka była stroną postępowania egzekucyjnego, to właśnie fakt niedoręczenia jej postanowienia organu I instancji, musiałby skutkować jego uchyleniem przez organ II instancji i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia celem zapewnienia jej udziału w postępowaniu. Nadto, wyrazić należy wątpliwości co do prawidłowości naliczenia wysokości grzywny, jako że przepis art. 121 § 5 ustawy, dotyczy przypadku rozbiórki budynku lub jego części, czyli obiektu, posiadającego dach i fundamenty oraz wydzielonego z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych (art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane – tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Tymczasem w niniejszej sprawie przedmiotem nakazu rozbiórki jest [...] z zapleczem gospodarczym.
Jednakże z uwagi na stwierdzenie przez sąd administracyjny, iż skarga została wniesiona przez nieuprawniony podmiot, kwestia zgodności zaskarżonego postanowienia z prawem, nie mogła być przedmiotem kontroli sądowej. Z tych względów skarga podlegała oddaleniu bez badania merytorycznej zasadności na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.