Uzasadnienie
Zaskarżoną uchwałą Rada Miasta i Gminy w Pilicy działając na podstawie art. 20 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717), uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego tej gminy. Uchwała ta została opublikowana w Dz. Urzęd. Woj. Śl. Nr 38, poz. 1051 z dnia 8 kwietnia 2005 r. i weszła w życie po upływie 30 dni od ogłoszenia. W załączniku nr 2 uchwały, stwierdzono zgodność z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.
Pismem z dnia 11 kwietnia 2016 r., które wpłynęło do organu w dniu 18 kwietnia 2016 r. skarżący jako współwłaściciel działki nr 1, wezwał Radę Gminy do usunięcia naruszenia prawa z powodu sprzeczności zapisów planu dla jego działki ze studium, przyjętym uchwałą nr XVIII/125/2000 z dnia 30 maja 2000 r., jak i stanem faktycznym. W planie miejscowym przedmiotowa nieruchomość objęta jest bowiem symbolem R (tereny upraw rolnych) i KDD (drogi dojazdowe), podczas gdy w studium przewidziano zabudowę zagrodową. Nadto, działka od kilkudziesięciu lat zabudowana jest budynkiem mieszkalnym oraz niewielkim budynkiem gospodarczym w ciągu zabudowy wzdłuż drogi i w tym celu jest użytkowana. Jego zdaniem, sprzeczność ta jest prawdopodobnie wynikiem błędu na etapie tworzenia planu na skutek posłużenia się nieaktualnymi wówczas podkładami mapowymi. Taki stan rzeczy wyłącza zaś możliwość dalszej zabudowy i rozbudowy, ograniczając prawo własności, co stanowi przekroczenie władztwa planistycznego, a także w sposób istotny narusza tryb uchwalania planu miejscowego (art. 14 ust. 5 i art. 20 ust. 1 ustawy oraz § 10 rozp. Min. Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587).
W odpowiedzi na wezwanie Burmistrz Miasta i Gminy Pilica pismem z dnia [...] r., doręczonym w dniu [...] r. podał, że plan nie jest obarczony nieważnością, gdyż z uwagi na skalę mapy, w której opracowano studium (1:10 000), nie można precyzyjnie wskazać przeznaczenia terenu, zaś w dacie sporządzenia planu gmina nie była w posiadaniu map zasadniczych, wobec czego zgodnie z art. 16 ustawy, wykorzystano kopie map katastralnych, na których na przedmiotowej działce nie oznaczono wówczas użytku B, co świadczyłoby o istniejącej zabudowie. Nastąpiło to dopiero w [...] r. na wniosek poprzedniego właściciela działki. Oznaczenie działki w planie symbolem R, nie ogranicza jednak istotnie korzystania z nieruchomości w dotychczasowy sposób, gdyż zgodnie z § 18 ust. 5 lit. a uchwały, obowiązuje jedynie zakaz tworzenia nowych siedlisk zabudowy. Nieaktualność mapy w świetle orzecznictwa sądowoadministracyjnego nie stanowi zaś naruszenia trybu, ani zasad sporządzenia planu. Tym samym nie naruszono interesu prawnego wnioskodawcy.
W tym stanie rzeczy pismem z dnia 2 czerwca 2016 r., nadanym w tym samym dniu za pośrednictwem poczty na adres organu, K. B. wniósł skargę do sądu administracyjnego, domagając się stwierdzenia nieważności powyższej uchwały, w części dotyczącej stanowiącej jego własność działki, a ponadto, zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Ponawiając dotychczasową argumentację, skarżący wskazał na naruszenie:
- 1) art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1 ustawy z powodu niezgodności planu za studium,
- 2) § 10 ust. 1 rozp. z powodu nieaktualnych materiałów planistycznych,
- 3) art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 1 ust. 3 ustawy w zw. z art. 21 ust. 1, 31 i art. 64 ust. 3 Konstytucji z powodu przekroczenia władztwa planistycznego.
Powołując się na dołączoną mapę topograficzną i fragment tej mapy, pobrany z portalu geoportal.pl (w większej skali), skarżący podniósł, że punkt odniesienia dla ustalenia lokalizacji jego działki i przeznaczenia w studium stanowi warstwica [...]. Tereny zlokalizowane w miejscy [...] warstwicy i niżej, oznaczone są w studium pod zabudowę zagrodową oraz jako tereny rozwoju wsi.
Oznacza to, że także inne działki, położone w sąsiedztwie, miały takie przeznaczenie w studium, które jednak w planie określono jako tereny upraw polowych. Nadto, skarżący powołał się na wypis z ewidencji gruntów (opis i mapę z dnia 27 września 2001 r.), z którego wynika, że część działki oznaczona była jako tereny mieszkaniowe (B). Jego zdaniem, także naruszenie standardów dokumentacji planistycznej stanowi naruszenie zasad sporządzania planu (wyrok NSA z dnia 25 maja 2009 r. sygn. akt II OSK 1778/08).
W odpowiedzi na skargę Burmistrz Pilicy wniósł o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.
W toku rozprawy sądowej pełnomocnik skarżącego podał, że przedmiotową działkę skarżący kupił w [...] r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga zasługuje na częściowe uwzględnienie, a mianowicie w zakresie przeznaczenia w planie miejscowym części działki nr 1 pod tereny upraw polowych (symbol planu R).
Zdaniem sądu administracyjnego, skoro zgodnie z dołączonym do skargi odpisem księgi wieczystej skarżący jest współwłaścicielem przedmiotowej działki, zaskarżona uchwała w tym zakresie narusza jego interes prawny, uniemożliwiając mu jej wykorzystywanie zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem i godzi w istotę prawa własności, podlegającego ochronie z mocy art. 21 ust. 1, art. 31 i art. 64 ust. 3 Konstytucji. Jest bowiem poza sporem, że w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, działka ta zabudowana była budynkiem mieszkalnym. Taki stan rzeczy potwierdza też dołączony do skargi opis i mapa (wypis z ewidencji gruntów z dnia 27 września 20001 r.), z których to dokumentów wynika, że część działki o pow. [...] ha, stanowiła użytki rolne zabudowane (B/RIVb). Dla stwierdzenia legitymacji czynnej zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446), w ocenie składu orzekającego nie ma znaczenia fakt, że skarżący nabył przedmiotową nieruchomość w drodze umowy kupna w [...] r., a więc już po podjęciu zaskarżonej uchwały.
Skarżący jako następca prawny poprzedniego właściciela przedmiotowej działki wszedł bowiem w całość jego uprawnień i obowiązków. Brak racjonalnych przesłanek do różnicowania sytuacji prawnej skarżącego jako nabywcy od uprawnień spadkobiercy i odmowy przyznania mu legitymacji do wniesienia skargi w sytuacji, gdy poprzedni właściciel nie skorzystał z prawa zaskarżenia aktu prawa miejscowego, kształtującego zakres i sposób wykonywania prawa własności.
Nadto, skarżący dopełnił wymogu uprzedniego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa, które okazało się bezskuteczne, przy czym odpowiedzi udzielił organ wykonawczy Gminy jako organ niewłaściwy. Dochowano też 60-dniowego terminu do wniesienia skargi, liczonego w takiej sytuacji od doręczenia wezwania w dniu 18 kwietnia 2016 r., bowiem skargę wniesiono w dniu 2 czerwca 2016 r. zgodnie z art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.).
Zatem skarga podlegała merytorycznemu rozpoznaniu w granicach interesu prawnego skarżącego, a więc w zakresie przeznaczenia jego działki przy czym kontrola ta sprawowana jest na podstawie stanu prawnego z daty podjęcia uchwały.
Z mocy art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu..., wyżej powołanej – w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, naruszenie zasad sporządzania planu, istotne naruszenie trybu jego sporządzania oraz właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części. Zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy, plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium. Aczkolwiek w zał. nr 2 do uchwały, Rada Gminy orzekła o zgodności z zapisami studium, wyżej powołanego, to jednak w treści samej uchwały zawarto stwierdzenia, dotyczące innego terenu, przeznaczonego w studium pod budownictwo mieszkalne.
W odpowiedziach na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa i skargę, Burmistrz Miasta podał zaś, że z uwagi na skalę mapy, w istocie takiej zgodności nie sposób jednoznacznie stwierdzić. Jednak z uwagi na przyznaną przez organ nieaktualność materiałów planistycznych i ewidentne przeznaczenie w planie części bezpośrednio sąsiadującej działki nr 2, pod zabudowę zagrodową – symbol RM2, (vide: dołączony do skargi wypis i wyrys z planu miejscowego), oraz brak naniesienia na mapę zabudowy na działce skarżącego, nie budzi wątpliwości, że przeznaczenie przedmiotowej działki na tereny upraw polowych (symbol R), było wynikiem błędnej oceny stanu faktycznego – istniejącego zagospodarowania (zabudowy działki). Brak bowiem logicznych argumentów, przemawiających za innym przeznaczeniem przedmiotowej działki jako już zabudowanej w dacie podjęcia uchwały i położonej bezpośrednio przy drodze o symbolu KDD, w ciągu zabudowy wzdłuż tej drogi (vide: wyrys z planu miejscowego).
Tymczasem z mocy art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu..., w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza wymagania ładu przestrzennego (pkt 1) oraz prawo własności (pkt 7). Przez ład przestrzenny należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 ustawy). Studium wiąże na etapie sporządzania planu (art. 9 ust. 4 ustawy). Zgodność planu z ustaleniami studium nie może być wynikiem domniemania, spowodowanego niedokładnością map z uwagi na ich skalę. W istocie takiej zgodności w niniejszej sprawie nie sposób stwierdzić. Nieaktualność materiałów planistycznych doprowadziła zaś do innego ustalenia przeznaczenia w planie miejscowym przedmiotowej działki, niż bezpośrednio sąsiadującej – przy braku jakichkolwiek przesłanek różnicujących obie działki, co narusza art. 32 ust. 1 Konstytucji.
Wbrew stanowisku organu, brak też podstaw do przyjęcia, że z uwagi na brzmienie § 18 ust. 5 lit. a uchwały, który wprowadza jedynie zakaz tworzenia nowych siedlisk zabudowy, uprawnienia co do korzystania z przedmiotowej nieruchomości nie zostały w sposób istotny naruszone. Otóż, dla terenu o symbolu R – tereny upraw polowych, w przeciwieństwie do przyległego terenu RM2 – tereny zabudowy zagrodowej, nie określono parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu. Oznacza to niemożność dalszej rozbudowy i zabudowy przedmiotowej działki, co godzi w istotę prawa własności. Samą możliwość remontu istniejących już budynków należy uznać za niewystarczającą na gruncie aktualnych standardów zamieszkiwania i nie może być uznane za zgodne z interesem społecznym i zasadą ładu przestrzennego, obowiązującą przy planowaniu, z tym, że w dacie podjęcia uchwały nie obowiązywał przepis art. 1 ust. 3 ustawy.
W konsekwencji naruszenie wymogów art. 9 ust. 4 ustawy oraz § 10 ust. 1 cyt. rozp. i nieuwzględnienie istniejącej już zabudowy na nieruchomości skarżącego, w okolicznościach niniejszej sprawy winno być zakwalifikowane jako naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, skutkujące nieważnością zaskarżonej uchwały w części, obejmującej przedmiotową działkę i przeznaczającą ją częściowo na tereny upraw polowych.
Zatem z mocy art. 147 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w tym zakresie. Zgodnie z art. 152 tej ustawy, orzeczenie sądu wywołuje skutek dopiero z chwilą uprawomocnienia wyroku, jako że zaskarżony akt ma walor aktu prawa miejscowego.
Zdaniem sądu, nieuzasadniona jest zaś skarga w pozostałym zakresie, kwestionującym przeznaczenie części działki skarżącego pod drogi dojazdowe (KDD). Przeznaczenie terenu pod zabudowę zagrodową wymaga bowiem wyznaczenia dróg celem obsługi komunikacyjnej. Skarżący nie wykazał żadnych przesłanek, uzasadniających wyeliminowanie planu miejscowego w tej części. Zdaniem sądu, zarzuty skargi należy zaś uznać za wzajemnie sprzeczne. Skoro w studium przedmiotowy teren przeznaczono pod zabudowę zagrodową oraz tereny rozwoju wsi i takie przeznaczenie mają też częściowo wszystkie nieruchomości, położone w sąsiedztwie, nie może być uznane za przekroczenie władztwa planistycznego, przeznaczenie części nieruchomości skarżącego pod drogę dojazdową, niezbędna dla obsługi komunikacyjnej jego działki oraz innych terenów przyległych.
Sąd administracyjny nie stwierdził zatem naruszenia prawa wymienionego w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu... w tym zakresie. Skarga podlegała więc oddaleniu w części, dotyczącej terenu o symbolu KDD na podstawie art. 151 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Wobec częściowego uwzględnienia skargi Sąd na podstawie art. 205 § 2 i art. 206 tej ustawy, orzekł o umiarkowaniu kosztów postępowania, zasądzając na rzecz skarżącego część tych kosztów, czyli kwotę 150 zł, jako połowę wpisu, kwotę 240 zł jako połowę wynagrodzenia pełnomocnika w osobie radcy prawnego oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa (17 zł), czyli łącznie kwotę 407 zł. ec