Uzasadnienie
Wójt Gminy H. decyzją z dnia 4 stycznia 2022 r., znak [...], działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej - k.p.a.), art. 17 i in. ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (obecnie j.t. Dz. U. z 2022 r., poz. 615 ze zm. – dalej u.ś.r.), po rozpatrzeniu wniosku odmówił B. P. (dalej "skarżąca", "strona") przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad mężem L. C. W uzasadnieniu wskazano m. in., że w związku z brakiem współpracy ww. osób nie ma możliwości przeprowadzenia wywiadu środowiskowego.
Nadto, do organu wpłynęło zaświadczenie z firmy "A." Sp. z o.o. w W., iż mąż strony jest zatrudniony na stanowisku "pracownik ochrony" od dnia [...] 2015 r. w pełnym wymiarze czasu pracy na czas nieokreślony. Z kolei w firmie "S." Sp. z o.o. z siedzibą w W. wykonuje prace w oparciu o umowę zlecenia od dnia [...] 2021 r. na czas nieokreślony. Nie zostały więc spełnione przesłanki przyznania świadczenia.
Skarżąca złożyła odwołanie od ww. decyzji. Wskazała, że mąż jest zatrudniony jako osoba niepełnosprawna. Podstawową ideą odmowy przyznania świadczenia był jednak brak przeprowadzonego wywiadu. Strona ubiega się o wypłatę świadczenia za faktyczny okres pełnienia opieki, tj. od 29 stycznia 2021 r. do 1 listopada 2021 r. Zatem wywiad dla tego okresu został przeprowadzony, a sprawa została zamknięta uprawomocnieniem się poprzedniego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie (dalej SKO) decyzją z dnia 1 marca 2022 r., nr SKO.4106.110.2022, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że mąż strony jest aktywny zawodowo i pracuje w pełnym wymiarze czasu pracy, a od dnia [...] 2021 r. wykonuje ponadto dodatkową pracę na podstawie umowy zlecenia. Z powodu braku zgody strony na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego nie było możliwości ustalenia zakresu opieki sprawowanej przez stronę oraz poszczególnych czynności wykonywanych w jej ramach. Strona nie musi wykonywać względem swojego męża takich zabiegów opiekuńczych, które wymagałyby jej stałej obecności i nieustannego zaangażowania. Mogą być one realizowane także w warunkach zatrudnienia i nie wymagają rezygnacji z podejmowania pracy zarobkowej.
Strona złożyła skargę na ww. decyzję SKO i zarzuciła błędne ustalenia faktyczne i prawne. Wskazała na swą trudną sytuację życiową i konieczność udzielania pomocy mężowi we wcześniejszym okresie. WSA w Gliwicach zamknął sprawę wyrokiem sygn. II SA/Gl 676/21 w dniu 15 września 2021 r. Wyrok ten uchylał decyzję GOPS-u oraz SKO w Częstochowie, wskazując na rację strony. Wywiad, który jest źródłem sporu, byłby możliwy wyłącznie na zarządzenie sądu w przypadku przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia.
SKO w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego.
Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2022 roku, poz. 329 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.
Stosownie do art. 145 § 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), natomiast stwierdzenie nieważności decyzji następuje, jeśli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach (pkt 2).
Mając na uwadze tak zakreśloną kognicję sądów administracyjnych oraz przyczyny wzruszenia decyzji organów administracji publicznej, Sąd uznał, że rozstrzygnięcie organu odwoławczego zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, co uzasadniało stwierdzenie jego nieważności w całości.
W myśl przepisu art. 129 k.p.a. odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję (§ 1), w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie (§ 2). Z kolei zgodnie z art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. termin uważa się za zachowany m. in. jeżeli przed jego upływem pismo zostało nadane w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego.
W świetle przedłożonej dokumentacji akt administracyjnych decyzja organu I instancji została doręczona skarżącej w dniu 5 stycznia 2022 r., co wynika z dowodu doręczenia. Odwołanie od ww. decyzji zostało natomiast nadane pocztą w dniu 20 stycznia 2022 r., a więc jeden dzień po terminie. Również w piśmie z dnia 25 stycznia 2022 r. przekazującym odwołanie do SKO Wójt Gminy wskazał, że "Odwołanie nie zostało wniesione w terminie."
Organ odwoławczy, zgodnie z treścią art. 134 k.p.a., po wpływie odwołania, a jeszcze przed dokonaniem merytorycznej oceny podniesionych zarzutów, w pierwszej kolejności jest zobowiązany do zbadania dopuszczalności odwołania, zachowania terminu jego wniesienia oraz warunków formalnych jego sporządzenia. Ujawnienie na etapie wstępnego postępowania organu odwoławczego niedopuszczalności odwołania bądź uchybienia terminu do jego wniesienia prowadzi do stwierdzenia powyższego faktu w drodze postanowienia. W przypadku stwierdzenia przez organ odwoławczy, że złożone przez stronę odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu, nie może przystąpić do jego merytorycznego rozpoznania, a ma obowiązek zastosować się do dyspozycji art. 134 k.p.a.
Organ odwoławczy nie uczynił zatem zadość obowiązkowi wynikającemu z treści art. 134 k.p.a.
Zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a. decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji są ostateczne. Jednocześnie z zasady ogólnej ochrony trwałości decyzji administracyjnej wynika, że po upływie terminu do złożenia odwołania decyzja staje się ostateczna i podlega ochronie w tym znaczeniu, że jej wzruszenie może nastąpić tylko w trybach nadzwyczajnych, przewidzianych Kodeksem postępowania administracyjnego (zob. postanowienie WSA w Szczecinie z 27 września 2013 r., I SA/Sz 725/13).
Rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., oznacza bowiem weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, która korzysta z ochrony trwałości (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 1999 r., I SA 330/99).
Powyższe rozważania należy też uzupełnić o regulację art. 15zzzzzn2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.), której zastosowanie nie zostało rozważone przez organ. W myśl ust. 1 przywołanego przepisu, w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów: 1) od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed organem administracji publicznej, 2) do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, 3) przedawnienia, 4) których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadnięcie w opóźnienie, 5) zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony, 6) do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju – organ administracji publicznej zawiadamia stronę o uchybieniu terminu.
W zawiadomieniu, o którym mowa w ust. 1, organ administracji publicznej wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu (ust. 2). W przypadku, o którym mowa w art. 58 § 2 k.p.a., prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w terminie 30 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu (ust. 3).
Uchybienie przez skarżącą terminowi złożenia środka odwoławczego nastąpiło w okresie obowiązywania stanu epidemii z powodu COVID-19. Stan ten ogłoszono dnia 20 marca 2020 r. (§ 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii; Dz. U. z 2020 r., poz. 491), natomiast został on odwołany z dniem 16 maja 2022 r. (§ 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 12 maja 2022 r. w sprawie odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii; Dz. U. z 2022 r., poz. 1027). Stąd też organ nie rozważył dokonania w sprawie zawiadomienia w powyższym trybie o uchybieniu przez stronę terminu.
W rezultacie kontrola sądowoadministracyjna rozpoznawanej sprawy doprowadziła do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa przez organ odwoławczy, które uniemożliwia merytoryczne rozpoznanie zarzutów skargi.
Organ odwoławczy ponownie rozpoznając sprawę powinien uwzględnić uwagi poczynione przez Sąd. Następnie podejmie stosowne rozstrzygnięcie, w pierwszej kolejności rozpoznając ewentualny wniosek o przywrócenie terminu do złożenia odwołania.
Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.
Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.