Uzasadnienie
W toku prowadzonego postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania, za przejętą pod inwestycję drogową, nieruchomość położoną w R. przy ul. [...], obręb [...], k.m.3, oznaczonej jako działka nr 1 (powstała z podziału działki nr 2) i nr 3 (powstała z podziału działki nr 4), Prezydent Miasta R. pismem z dnia [...]r. poinformował A. N. o zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym oraz pouczył m.in. o możliwości zapoznania się z aktami sprawy.
W odpowiedzi na to pismo A. N. pismem z dnia [...]r. wniosła o wymianę gruntu, wskazując, że w wyniku podziału nieruchomości pozostała jej cześć została znacznie pomniejszona, a ponadto lokalizacja zbiornika i zmiana konfiguracji terenu oraz stosunków wodnych na gruncie spowodowała utratę wartości tej nieruchomości. Odpowiedź na to pismo udzielona została przez organ pismem z dnia [...]r., które doręczono A. N. w dniu [...]r. W dniu [...]r. Prezydent Miasta R. wydał decyzję nr [...], którą orzekł o ustaleniu i wypłacie przedmiotowego odszkodowania. Jak wynika z akt sprawy egzemplarz tej decyzji był doręczany A. N. na jej adres zamieszkania, lecz wobec jej nieobecności w tym miejscu przesyłka ta była dwukrotnie awizowana (w dniach [...] i [...]r.), o czym umieszczono zawiadomienie w skrzynce do doręczania korespondencji. Na skutek niepodjęcia przesyłki w terminie 14 dni od daty pierwszego awiza została ona zwrócona organowi.
Stanowiło to podstawę do uznania, że doręczenie powyższej decyzji było skuteczne i zostało dokonane z upływem [...]r. (art. 44 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. Nr 23 ze zm., dalej zwanej Kpa).
Tymczasem w dniu [...]r. A. N. nadała na poczcie na adres organu pismo z dnia [...]r., w którym wyraziła niezadowolenie z udzielonej jej przez organ odpowiedzi w piśmie z dnia [...]r. Zaznaczyła m.in., że nie zostały jej przedstawione warunki wywłaszczenia oraz że nie zgadza się na zapłatę odszkodowania za przyjętą nieruchomość na warunkach innych niż przez nią przedstawione. Wskazała również, że pozostałe po podziale działki nie nadają się już do użytkowania na dotychczasowych zasadach.
Prezydent Miasta R. uznał powyższe pismo A. N. z dnia [...]r. za odwołanie od jego decyzji z dnia [...]r. i przekazał organowi odwoławczemu.
Wojewoda [...], działając na podstawie art. 134 Kpa, postanowieniem z dnia [...]r. nr [...], stwierdził niedopuszczalność tego odwołania. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wyjaśnił, że jedną z podstawowych przyczyn niedopuszczalności odwołania jest nieistnienie w sensie prawnym przedmiotu zaskarżenia, np. ze względu na niedoręczenie decyzji stronie postępowania. Organ odwoławczy wskazał na regulację art. 44 oraz art. 129 § 2 Kpa i podał, że A. N. wniosła pismo z dnia [...]r. przed terminem, w którym nastąpił skutek fikcyjnego doręczenia jej decyzji organu pierwszej instancji. Wniesienie odwołania przed doręczeniem decyzji stronie jest natomiast przedwczesne i nie może wywołać skutków prawnych.
W skardze na to postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego A. N. wniosła o jego uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca zwróciła uwagę, że organ odwoławczy błędnie zakwalifikował jej pismo z dnia [...] r. jako odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...] r. Pismem tym skarżąca wystąpiła bowiem z odwołaniem od pisma organu pierwszej instancji z dnia [...]r. Skarżąca zaakcentowała, że w momencie wnoszenia tego odwołania nie posiadała wiedzy o powyższej decyzji organu pierwszej instancji. Skarżąca zanegowała również skuteczność doręczenia tej korespondencji.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Nadto, wyjaśnił kwestię prawidłowości doręczenia skarżącej przesyłki zawierającej decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...]r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Skarga jest zasadna, bowiem zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 134 Kpa, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Kontrolowane postanowienie zapadło w prowadzonym przez organ odwoławczy postępowaniu wstępnym, w którego toku badane jest odwołanie pod względem wymogów formalnych. Zgodnie ze wskazanym art. 134 Kpa, organ rozpatrujący odwołanie na tym etapie postępowania ma obowiązek zbadania, czy wniesione odwołanie jest dopuszczalne oraz czy wniesiono je w terminie. O niedopuszczalności odwołania można zaś mówić w przypadku zaistnienia przyczyn o charakterze podmiotowym bądź przedmiotowym.
Zdaniem Wojewody [...] w sprawie wystąpiła przesłanka przedmiotowa uzasadniająca stwierdzenie niedopuszczalności odwołania wniesionego przez skarżącą. Pismem, które zostało potraktowane przez organ odwoławczy jako odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] r. nr [...] było pismo skarżącej z dnia [...]r. Jakkolwiek w tym piśmie skarżąca nie wyraża zgody na zapłatę odszkodowania za przejętą nieruchomość na warunkach innych niż sama przedstawiła, to nie sposób nie zauważyć, że jest to odpowiedź na doręczone jej pismo organu pierwszej instancji z dnia [...]r. Sam organ odwoławczy w zaskarżonym postanowieniu, opisując stan faktyczny sprawy, wskazał, że przedmiotowym pismem skarżąca "wniosła uwagi do pisma Prezydenta Miasta R. z dnia [...]r." Mimo tej okoliczności organ odwoławczy błędnie zakwalifikował pismo skarżącej jako odwołanie od w/w decyzji. Swoje rozważania w tej kwestii opiera zaś jedynie na fakcie takiego potraktowania pisma skarżącej przez organ pierwszej instancji.
W rozpatrywanej sprawie nie ulega wątpliwości, że pismo skarżącej z dnia [...]r. dotyczy pisma Prezydenta Miasta R. z dnia [...] r. nie zaś decyzji tego organu z dnia [...] r. nr [...]. Jednoznacznie wskazuje na to treść pisma, cytat: "w odpowiedzi na pismo z dnia [...]r.", jego zaadresowanie do Prezydenta Miasta R. z powołaniem na numer sprawy (dotyczy: [...]). Nadto, nie jest kwestią sporną, że w dacie wniesienia tego pisma skarżąca nie znała treści powyższej decyzji organu pierwszej instancji, gdyż przesyłka zawierająca egzemplarz decyzji była przechowywana na czas jej awizacji w Urzędzie Miasta R. Potwierdza ten fakt skarżąca w skardze, jednocześnie precyzując, że pismem tym wniosła odwołanie na pismo organu I instancji z dnia [...]r.
Mając na względzie tę ostatnią okoliczność podnieść wymaga, że przy ocenie, czy dane pismo jest odwołaniem należy kierować się jego treścią, gdyż jedyny element decydujący o zakwalifikowaniu określonej czynności procesowej jako wniesienia odwołania to niezadowolenie z decyzji organu pierwszej instancji.
W oparciu o ten obligatoryjny element treści odwołania należy rozstrzygać ewentualne wątpliwości co do charakteru czynności (por. wyrok NSA z dnia 11 września 2001r. sygn. akt I SA 637/00, niepublikowany). Niejasność bądź nieprecyzyjność w sformułowaniu żądań strony winna zaś skutkować, w myśl zasady wyrażonej w art. 9 Kpa, wezwaniem przez organ odwoławczy do sprecyzowania żądania. Wezwanie takie ma zawierać również niezbędne wyjaśnienia i wskazówki w zakresie możliwych skutków prawnych i sposobu dalszego procesowania.
Należy mieć także na uwadze regulację art. 127 Kpa, zgodnie z którą odwołanie przysługuje od decyzji administracyjnej wydanej w pierwszej instancji. Oznacza to, jak słusznie podniósł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie (wyrok z dnia 29 września 2015 r. sygn. akt II SA/Ol 810/15, dostępny w internetowej bazie orzeczeń NSA pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl.), że odwołanie nie przysługuje od czynności organu administracyjnego, która nie jest decyzją administracyjną.
W świetle przedstawionych wywodów należało zatem uwzględnić skargę i na podstawie art. 145 § 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016r., poz. 718 ze zm.), dalej zwanej Ppsa, orzec jak w sentencji. O kosztach obejmujących wpis sądowy od skargi w kwocie 100 zł orzeczono na wniosek skarżącej ma podstawie art. 200, art. 205 i art. 209 Ppsa. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym uzasadniały natomiast przepisy art. 119 pkt 3 i art. 120 Ppsa.
Ponownie rozpatrując sprawę organ odwoławczy, uznając - że zgodnie z intencją skarżącej – jej pismo z dnia [...] r. jest odwołaniem od pisma Prezydenta Miasta R. z dnia [...]r. nr [...] zbada przesłanki z art. 134 Kpa. W szczególności organ ten zważy, czy w/w pismo organu pierwszej instancji zawiera rozstrzygnięcie konkretnej sprawy administracyjnej indywidualnie określonego podmiotu, czy też ma jedynie charakter informacyjny.