Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 9 listopada 2020 r. obecnie skarżąca P. sp. z o.o. z siedzibą w W. wystąpiła do Wójta Gminy W. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie farmy fotowoltaicznej o mocy do 10 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działkach o nr ewid. 1., 2, 3 oraz 5 a.m. 4, obręb W., gmina W..
Postanowieniem z dnia 19 listopada 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach wyznaczyło Burmistrza Miasta P. do załatwienia sprawy dotyczącej powyższego wniosku. Spowodowane to było tym, że Gmina W. jako właściciel działki nr 4. a.m. 4 obręb W. położonej w obszarze znajdującym się w odległości 100 m. od granic terenu jest stroną postępowania.
Decyzją z dnia 5 sierpnia 2021 r. Burmistrz Miasta P., odmówił wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że planowane przedsięwzięcie nie jest zgodne z ustaleniami aktualnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego tj. planu miejscowego Gminy W., przyjętego w drodze uchwały nr [...] Rady Gminy W. z dnia [...] r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy W. (Dz. Urzędowy Województwa Śląskiego Nr [...] poz. [...] z dnia [...] r.). dalej jako "plan miejscowy". Uzasadniając to stanowisko organ posiłkował się opinią urbanistyczną.
Organ wyjaśnił, że inwestycja planowana jest w przeważającej części na terenie, który w miejscowym planie oznaczony jest symbolem RP – Tereny z przeznaczeniem podstawowym: tereny pól uprawnych (działka 1 w części, działki 2, 3 i 5 w całości). Zapisy planu dotyczące tych działek zezwalają co prawda na infrastrukturę techniczną związaną z produkcją rolniczą, gdyż zgodnie z § 16 planu miejscowego zakazem objęte są wszystkie obiekty nie związane z produkcją rolniczą i infrastrukturą techniczną. Użycie zaś w tym zapisie planu koniunkcji wyklucza wyjęcie spod zakazu dowolnej infrastruktury technicznej, innej niż związanej z obiektami i produkcją rolniczą i to nawet wtedy, gdyby przyjąć że elektrownia fotowoltaiczna zalicza się do infrastruktury technicznej.
Tym samym dla stwierdzenia, że dane przedsięwzięcie nie jest objęte zakazem koniecznym jest najpierw stwierdzenie, czy jest ono związane z produkcją rolniczą. Taki zaś związek zdaniem organu nie zachodzi. Niezależnie od tego organ, opierając się o stanowiska prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, uznał, że elektrownie fotowoltaiczne nie stanowią urządzeń infrastruktury technicznej, w tym także w rozumieniu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Skarżąca nie zgodziła się z decyzją organu I instancji i wniosła od niej odwołanie. Według skarżącej lokalizacja inwestycji jest zgodna z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego. Instalacja fotowoltaiczna wbrew bowiem stanowisku organu I instancji jest urządzeniem infrastruktury technicznej.
Odwołanie nie przyniosło jednak oczekiwanego przez skarżącą spółkę skutku, gdyż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją z dnia 2 marca 2022 r. nr SKO.OŚ/41.9/545/2021/12567/RN, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu organ odwoławczy bardzo szczegółowo zrelacjonował dotychczasowy przebieg postępowania. Następnie odwołał się do przepisów prawa mających zastosowanie w sprawie. Przytoczył m.in. treść art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2021 r., poz. 2373 ze. zm.), zwanej dalej "ustawą". Wskazał, że zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 54 lit. b) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r., poz. 1839), przedmiotowe przedsięwzięcie zostało zaliczone do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. W bardzo rozbudowanym wywodzie prawnym Kolegium stwierdziło przede wszystkim, że wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest możliwe wtedy, gdy przedsięwzięcie jest zgodne z aktualnie obowiązującym planem miejscowym.
Brak zaś takiej zgodności oznacza, że inwestor nie uzyska wnioskowanej decyzji środowiskowej. W przypadku zaś stwierdzenia sprzeczności lokalizacji zmierzonego przedsięwzięcia z postanowieniami planu miejscowego organ wydaje decyzję odmowną bez podejmowania dalszych czynności w sprawie.
Według Kolegium organ I instancji prawidłowo uznał, że planowane przedsięwzięcie ze względu na charakterystykę inwestycji, produkcyjne przeznaczenie obiektu, wielkość, parametry, a zwłaszcza zaplanowaną moc urządzeń wytwarzających energię do 10 MW nie może być uznane za urządzenie infrastruktury technicznej, o którym mowa w art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Już z tego powodu Kolegium uznało, że realizacja przedmiotowej inwestycji nie jest zgodna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy W., przyjętym uchwałą Rady Gminy W. Nr [...] z dnia [...] r., gdyż na terenie objętym zamierzeniem inwestycyjnym przewidziano zagospodarowanie w postaci pól uprawnych lub tereny łąk i pastwisk (przeznaczenie podstawowe), a uzupełniająco ciągi i urządzenia uzbrojenia terenu lub dojazdy nie wydzielone (dla terenów oznaczonych symbolem RP) oraz tereny łąk i pastwisk, i zadrzewień (przeznaczenie podstawowe), a uzupełniająco ciągi i urządzenia uzbrojenia terenu lub dojazdy nie ujawnione (dla terenów oznaczonych symbolem RZ).
Dla tego terenu przewidziano również zakaz zabudowy obiektami nie związanymi z produkcją rolniczą i infrastrukturą techniczną (dla terenów oznaczonych symbolem RP) oraz zakaz zabudowy obiektami nie związanymi z obsługą infrastruktury technicznej (dla terenów oznaczonych symbolem RZ).
Jednocześnie Kolegium stwierdziło, że gdyby nawet przyjąć, że przedmiotowa inwestycja stanowi infrastrukturę techniczną, to należy zwrócić uwagę, że dla terenu oznaczonego symbolem RP przewidziano zakaz zabudowy obiektami nie związanymi z produkcją rolniczą i infrastrukturą techniczną. Użycie w § 16 pkt IV planu miejscowego koniunkcji wyklucza wyjęcie spod zakazu dowolnej infrastruktury technicznej, innej niż związanej z obiektami i produkcją rolniczą, nawet przy założeniu, że elektrownia fotowoltaiczna zalicza się do infrastruktury technicznej. Spójnik "i" użyty pomiędzy zwrotem: "produkcja rolnicza" a zwrotem: "infrastruktura techniczna" wskazuje, że zakaz zabudowy dotyczy tych obiektów, w odniesieniu do których jednocześnie nie zachodzi związek z produkcją rolniczą oraz infrastrukturą techniczną.
W skardze na powyższą decyzję skarżąca spółka zarzuciła naruszenie:
- - art 7, art 77 § 1, art 80 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego i wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego oraz błędne przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie należało utrzymać w mocy decyzję organu I instancji;
- - art. 8 k.p.a., poprzez odstąpienie od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym;
- - § 16 planu miejscowego poprzez jego błędne zastosowanie oraz błędną wykładnię, polegającą na uznaniu niezgodności planowanej inwestycji z planem miejscowym, podczas gdy ten plan od chwili uchwalenia nie uległ zmianie i nie uwzględniał zmian aktualnego ustawodawstwa w zakresie rozwoju sektora odnawialnych źródeł energii, a także poprzez nieuznanie planowanej inwestycji za urządzenie infrastruktury technicznej, w sytuacji, gdy § 16 planu miejscowego wyraźnie wyłącza spod zakazu realizacji zabudowę obiektami związanymi z infrastrukturą techniczną, a za taką należało uznać przedmiot planowanej inwestycji;
- - w art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że nowelizacja tego przepisu w drodze ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw, wprowadzająca instalacje odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii w zakres art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uniemożliwia uznanie planowanej inwestycji za urządzenie infrastruktury w świetle § 16 planu miejscowego;
- - art. 10 ust. 2a w zw. z art. 15 ust. 3 pkt 3a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez jego błędne zastosowanie oraz uznanie, iż przepis ten wprowadza rozróżnienie Instalacji OZE na instalacje fotowoltaiczne powyżej oraz poniżej 500 kW, podczas gdy - taka interpretacja nie znajduje odzwierciedlenia w brzmieniu art. 61 ust. 3 tej ustawy ani art. 2 pkt 13 Ustawy OZE;
- - w art. 80 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko poprzez jego niezastosowanie i uznanie przez Kolegium, że planowana inwestycja jest niezgodna z ustaleniami planu miejscowego.
W związku z podniesionymi zarzutami skarżąca spółka wniosła o:
- - uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Kolegium oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji;
- - zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla wnioskowanej inwestycji ze wskazaniem sposobu załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcia;
- - zasądzenie kosztów postępowania na rzecz strony skarżącej według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skarżąca spółka przedstawiła argumenty na poparcie podniesionych zarzutów. W szczególności przeprowadzono wywód kwestionujący stanowisko organów, wedle którego plan miejscowy nie dopuszcza budowy instalacji fotowoltaicznej. Według skarżącej instalacje te, wbrew stanowisku organów, stanowią bowiem urządzenia infrastruktury technicznej i z tego powodu mogą być lokalizowane na terenach oznaczonych w planie miejscowym symbolami RP oraz RZ. Na poparcie takiej kwalifikacji instalacji fotowoltaicznej przywołano liczne wyroki sądów administracyjnych i zacytowano ich fragmenty.
Ponadto skarżąca przedstawiła argumentację zmierzającą do wykazania, że brak w planie miejscowym wskazania obszarów przeznaczonych na lokalizację instalacji fotowoltaicznych powyżej 100 kW nie oznacza zakazu zabudowy takimi urządzeniami.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (obecnie: t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1029 ze zm.), dalej: ustawa. Zgodnie z art. 71 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Bezspornym w niniejszej sprawie jest fakt, że przedmiotowa inwestycja zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.
Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach nie jest decyzją uznaniową. Oznacza to, iż organ właściwy do jej wydania winien przeprowadzić postępowanie przewidziane przepisami powołanej ustawy i jest zobligowany wydać tę decyzję, jeżeli inwestor spełni wymagania określone przepisami ustawy. Na gruncie ustawy sformułowane zostały jednak także przesłanki, których spełnienie obliguje organ do wydania decyzji negatywnej dla inwestora, tj. decyzji o odmowie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla planowanego przedsięwzięcia. Odmowa wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach może nastąpić m.in. w przypadku wystąpienia sprzeczności planowanego przedsięwzięcia z postanowieniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wynika to jednoznacznie z art. 80 ust. 2 ustawy.
W świetle bowiem tego przepisu decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach może zostać wydana jedynie po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W konsekwencji w przypadku stwierdzenia niezgodności lokalizacji planowanej inwestycji z ustaleniami planu, dalsze prowadzenie postępowania w przedmiocie wydania tej decyzji jest zbędne i niecelowe.
Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do tego, czy planowane przez skarżącą zamierzenie inwestycyjne polegające na budowie farmy fotowoltaicznej o mocy do 10 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działkach o nr ewid. 1, 2, 3 oraz 5 a.m. 4, obręb W., gmina W. jest zgodne z aktualnie obowiązującym planem miejscowym. Kwestią sporną jest interpretacja ustaleń tego planu zawartych w jego § 16, przy czym kluczowe znaczenie ma tutaj odczytanie znaczenia pojęcia urządzeń infrastruktury technicznej.
Działki, na których skarżąca spółka chce zrealizować przedmiotową inwestycje znajdują się na terenie objętym planem miejscowym Gminy W. przyjętym w drodze uchwały nr [...] Rady Gminy W. z dnia [...] r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy W. (Dz. Urzędowy Województwa Śląskiego Nr [...] poz. [...] z dnia [...] r.). dalej jak dotychczas "plan miejscowy". Według postanowień tego planu działka nr 1, a.m. 4 obręb W. znajduje się częściowo na terenie oznaczonym symbolami RP i RZ. Natomiast działki nr 2, 3 oraz 5 a.m. 4 obręb W. znajdują się na terenie oznaczonym w planie miejscowym symbolem RP.
Jak wynika z postanowień planu miejscowego Gminy W. dla terenu oznaczonego symbolem RP jako przeznaczenie podstawowe wskazano: tereny pól uprawnych, tereny łąk i pastwisk; jako przeznaczenie uzupełniające wskazano ciągi i urządzenia uzbrojenia terenu, dojazdy niewydzielone. W ramach zasad zabudowy i zagospodarowania terenu wskazano: utrzymanie zespołów pól uprawnych, utrzymanie istniejących cieków wodnych, realizację ciągów i urządzeń uzbrojenia terenu, uwzględnienie zasad ochrony przeciwpowodziowej. Jednocześnie wprowadzono zakazy dotyczące zabudowy obiektami nie związanymi z produkcją rolniczą i infrastrukturą techniczną oraz nieuzasadnionej likwidacji zadrzewień.
Natomiast dla terenu oznaczonego symbolem RZ jako przeznaczenie podstawowe wskazano: tereny łąk i pastwisk i zadrzewień. Jako przeznaczenie uzupełniające wskazano ciągi i urządzenia uzbrojenia terenu, dojazdy niewydzielone. W ramach zasad zabudowy i zagospodarowania terenu wskazano: utrzymanie zespołów zieleni łąk i pastwisk w rejonie potoku jako elementu głównego systemu przyrodniczego gminy i regionu, utrzymanie istniejących cieków wodnych i wód otwartych potoku, realizację ciągu i urządzeń uzbrojenia terenu, uwzględnienie zasad ochrony przeciwpożarowej. Jednocześnie wprowadzono zakazy dotyczące zabudowy obiektami nie związanymi z obsługą infrastruktury technicznej, realizacji obiektów związanych z infrastrukturą techniczną bez uwzględnienia zasad ochrony przeciwpowodziowej oraz nieuzasadnionej likwidacji zadrzewień.
Analiza przytoczonych powyżej postanowień planu miejscowego wskazuje, że w odniesieniu do terenów objętych oznaczeniem RP lokalny prawodawca sformułował zakaz zabudowy obiektami niezwiązanymi z produkcją rolniczą i infrastrukturą techniczną. Spójnik "i" użyty pomiędzy "produkcją rolniczą" a "infrastrukturą techniczną" wskazuje, że zakaz zabudowy dotyczy tych obiektów, w odniesieniu do których jednocześnie nie zachodzi związek z produkcją rolniczą oraz infrastrukturą techniczną. Oznacza to, że dla stwierdzenia, że dane przedsięwzięcie nie jest objęte analizowanym tutaj zakazem koniecznym jest najpierw stwierdzenie, czy dotyczy ono obiektu związanego z produkcją rolniczą. Nie wystarcza zatem samo stwierdzenie związku z infrastrukturą techniczną (inaczej jest w przypadku terenu oznaczonego symbolem RZ – nie ma tam bowiem wymogu związku z produkcją rolniczą). Tymczasem nawet skarżąca nie próbuje wykazywać związku przedmiotowego przedsięwzięcia z produkcją rolniczą.
Zdaniem Sądu związek ten, już na pierwszy rzut oka, nie zachodzi. W konsekwencji niezależnie od tego, czy farma fotowoltaiczna może być zakwalifikowana jako obiekt związany z urządzeniami infrastruktury technicznej to już ze względu na brak związku z produkcją rolniczą jej budowa naruszałaby zakaz ustanowiony w planie miejscowym.
Pomijając brak związku z produkcją rolniczą wymaganego dla budowy na terenie oznaczonym symbolem RP, farmy fotowoltaicznej nie sposób uznać za urządzenie infrastruktury technicznej. Zastrzec przy tym od razu należy, że w ustaleniach planu miejscowego lokalny prawodawca formułując w odniesieniu do obszaru oznaczonego symbolem RP i RZ zakazy dotyczące zabudowy nie posługuje się pojęciem "urządzeń infrastruktury technicznej" lecz pojęciem obiektów związanych z infrastrukturą techniczną. Niemniej w sytuacji, w której w planie miejscowym nie zdefiniowano, w jaki sposób rozumieć należy pojęcie infrastruktury technicznej, za zasadne uznać należy posiłkowanie się dorobkiem orzecznictwa sądów administracyjnych, wskazującym jak rozumieć pojęcie urządzeń infrastruktury technicznej, na gruncie art. 61 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie: t.j. Dz. U. z 2022, poz. 503 z ze zm., dalej w skrócie: "u.p.z.p.").
W kontekście art. 61 ust. 3 u.p.z.p. zagadnienie, czy farma fotowoltaiczna stanowi urządzenie infrastruktury technicznej jest zagadnieniem budzącym kontrowersje w orzecznictwie sądów administracyjnych. Z analizy tego orzecznictwa wynikają dwie przeciwstawne linie orzecznicze.
Według pierwszej linii orzeczniczej urządzenia infrastruktury technicznej to nie tylko urządzenia przesyłające energię elektryczną ale także ją wytwarzające. Za reprezentatywne w tym zakresie uznać należy stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 2017 r. sygn. II OSK 158/16. W wyroku tym wskazano, że normatywne określenie "urządzenie infrastruktury technicznej" pochodzi z regulacji dotyczących opłat adiacenckich, historycznie zaś było to "urządzenie komunalne", a później funkcjonowało także jako "urządzenie energetyczne" (w ustawie z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości).
Następnie kolejne akty prawne zaczęły odwoływać się do pojęcia "urządzenia infrastruktury technicznej" (np. art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym). Od tego momentu konieczne stało się definiowanie tego pojęcia również w kontekście planistycznym, na co wskazuje art. 61 ust. 3 u.p.z.p. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawionej w uzasadnieniu wskazanego powyżej wyroku jest oczywiste, że budowa określonych urządzeń elektrycznych ze swej istoty nie może nawiązywać do analogicznej zabudowy w sąsiedztwie.
Ponadto interpretacja pojęcia urządzeń infrastruktury technicznej, w tym urządzeń energetycznych, powinna uwzględniać rozwój w energetyce odnawialnych źródeł energii. Dlatego też przy dokonywaniu wykładni pojęcia "urządzenie elektryczne" jako urządzenie infrastruktury technicznej na podstawie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. konieczne jest zastosowanie wykładni funkcjonalnej i dynamicznej, uwzględniającej: po pierwsze cel, jakiemu ma służyć odwołanie się w tym przepisie do powyższego pojęcia; po drugie uwzględniającej, że następuje ewolucja techniczna i technologiczna urządzeń elektrycznych i coraz większy procent energii jest wytwarzany ze źródeł odnawialnych.
Natomiast w ramach drugiej, przeciwstawnej linii orzeczniczej wskazać można na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 kwietnia 2017 r., sygn. II OSK 2022/15, w którym stwierdzono, że § 3 pkt 52 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w brzmieniu nadanym przez § 1 pkt 2 lit. a) tiret 12 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 25 czerwca 2013 r. (w niniejszej sprawie będzie to § 3 ust. 1 pkt 54 lit. b) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko - Dz.U. z 2019 r., poz. 1839), zalicza wprost systemy fotowoltaiczne do zabudowy przemysłowej. Przywołane rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, mimo że stanowi akt wykonawczy do ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, ma zastosowanie na etapie rozpatrywania wniosku o warunki zabudowy.
Pogląd ten został podtrzymany w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 kwietnia 2018 r., sygn. II OSK 2727/17, w którym skład orzekający wskazał, że realizacja inwestycji polegającej na budowie systemu fotowoltaicznego prowadzi w efekcie do faktycznej zmiany przeznaczenia terenu z przeważającej funkcji upraw rolnych na funkcję przemysłową. Za taką bowiem uznać należy produkcję (wytwarzanie) i sprzedaż energii elektrycznej. Realizacja tej inwestycji spowoduje zatem zmianę dotychczasowego sposobu zagospodarowania terenu i zmienia jego funkcję. Spowoduje, że powstaje teren zabudowany, wykorzystywany dla celów produkcyjnych, związanych z produkcją (wytwarzaniem) energii elektrycznej. Dlatego należy przyjąć, że elektrownia słoneczna, tj. wytwarzająca energię elektryczną ze źródła odnawialnego, instalacja fotowoltaiczna o mocy przekraczającej 500 kW (poprzednio 100 kW0, nie stanowi urządzenia infrastruktury technicznej, o którym mowa w art. 61 ust. 3 u.p.z.p.
Przedstawione powyżej stanowisko koresponduje z innymi judykatami, w których wyłączono możliwość zaliczenia elektrowni fotowoltaicznych do urządzeń infrastrukturalnych, o których mowa w art. 61 ust. 3 u.p.z.p (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 794/16, z 24 kwietnia 2018 sygn. akt 2727/17, wyrok z 14 listopada 2018 r. sygn. akt II OSK 2758/16, z 9 grudnia 2020 r. sygn. II OSK 3705/19, a także wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych: w Bydgoszczy z 16 lipca 2019 r. II SA/Bd 278/19, w Poznaniu z 28 listopada 2019 r. sygn. II SA/Po 291/19, w Gorzowie Wielkopolskim z 11 grudnia 2019 II SA/Go 660/19, we Wrocławiu z 27 lutego 2020 r. II SA/Wr 415/19).
Zaakcentować także należy, że jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 grudnia 2020 r. sygn. II OSK 3705/19 stanowisko wykluczające urządzenia wytwarzające energię (elektrownie fotowoltaiczne) z kategorii urządzeń infrastruktury technicznej określonej w art. 61 ust. 3 u.p.z.p., znajduje potwierdzenie w nowelizacji tego przepisu dokonanej w drodze ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019, poz. 1524). Na mocy art. 4 pkt 2 ustawy nowelizującej zmieniającej m.in. u.p.z.p. z dniem 29 grudnia 2019 r. instalacje odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r., dodano jako kolejne obiekty zwolnione z wymogów spełnienia warunków wynikających z zasady dobrego sąsiedztwa. Posłużenie się przez ustawodawcę pojęciem instalacji odnawialnego źródła energii obok pojęcia urządzeń infrastruktury technicznej wyklucza możliwość utożsamiania tych pojęć.
Zważywszy zaś, że w świetle definicji zawartej w art. 2 pkt 13 ppkt a ustawy z dnia 20 lutego 2015 farma fotowoltaiczna mieści się w pojęciu instalacji odnawialnego źródła energii, to brak podstaw do tego, aby w dalszym ciągu, posiłkując się orzecznictwem sprzed tej nowelizacji wywodzić, że elektrownie fotowoltaiczne stanowią urządzenia infrastruktury technicznej.
Reasumując treść dotychczasowych rozważań stwierdzić należy, że Kolegium, a wcześniej organ I instancji, dokonały prawidłowej interpretacji § 16 planu miejscowego i słusznie uznały, że treść zawartych tam zakazów wyklucza realizację zamierzonego przez skarżącą spółkę przedsięwzięcia polegającego na budowie opisanej na wstępie farmy fotowoltaicznej. Jest to, zdaniem Sądu, wystarczający powód do tego, aby skarżącej spółce odmówić wnioskowanej decyzji środowiskowej.
Pomijając nawet zakazy sformułowane w § 16 planu miejscowego dodatkowym uzasadnieniem do wydania w realiach rozpoznawanej sprawy decyzji odmownej jest także treść art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. W przepisach tych wprowadzone zostało odrębne unormowanie dotyczące urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW (w poprzednio obowiązującym stanie prawnym było to 100 kW, przy czym w realiach rozpoznawanej sprawy zmiana ta nie ma znaczenia, gdyż wniosek dotyczy farmy fotowoltaicznej o mocy do 10 MW).
Zgodnie z art. 10 ust. 2a u.p.z.p., jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu; w studium ustala się ich rozmieszczenie.
Jak natomiast stanowi art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb granice terenów pod budowę urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a, oraz granice ich stref ochronnych, związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko.
Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym już powyżej wyroku z 9 grudnia 2020 r. sygn. II OSK 3705/19 regulacja przepisów art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. oznacza, że rozmieszczenie tego rodzaju urządzeń infrastruktury energetycznej należy do decyzji organów gminy w ramach władztwa planistycznego, przy czym ustalenia w tym przedmiocie są obligatoryjne w studium, a fakultatywne w planie miejscowym. Treść art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. świadczy o tym, że wolą ustawodawcy jest, aby inwestycje, w ramach których planuje się rozmieszczenie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW, były realizowane przede wszystkim na podstawie ustaleń planu miejscowego. Zdaniem Sądu oznacza to, że gdyby nawet nie funkcjonowały omówione wcześniej zakazy zawarte w § 16 planu miejscowego, to i tak przedmiotowa inwestycja, aby mogła zostać uznana za zgodną z planem miejscowym, to powinna zostać zlokalizowana na terenie, na którym w planie miejscowym wprost przewidziano rozmieszczenie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW.
Tymczasem działki, na których ma zostać zlokalizowana przedmiotowa inwestycja takiego terenu nie stanowią. Wbrew wywodom skargi nie ma tutaj znaczenia, że w realiach rozpoznawanej sprawy plan miejscowy został uchwalony [...] r.
Przywołane powyżej art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. zostały wprowadzone do tej ustawy na mocy przepisów ustawy z dnia 6 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami i ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2010 r. Nr 155, poz. 1043) - odpowiednio na podstawie art. 2 pkt 2 i 1 cyt. ustawy, która weszła w życie 25 września 2010 r. (art. 4 cyt. ustawy). Art. 3 ust. 1 powyższej ustawy zawiera przepis intertemporalny (przejściowy), zgodnie z którym obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego oraz plany zagospodarowania przestrzennego województw zachowują moc.
W ocenie Sądu z przepisu tego nie można wyprowadzić wniosku, że w przypadku dalszego obowiązywania planu miejscowego uchwalonego przed datą omawianej tutaj nowelizacji lokowanie urządzeń wytwarzających energię elektryczną ze źródeł odnawialnych może odbywać się w oderwaniu od treści zakazów ustanowionych w tym planie. Brak też podstaw do tego aby ustalenia planu dotyczące tych zakazów intepretować w sposób, którego w realiach rozpoznawanej sprawy oczekuje skarżąca spółka. Skoro począwszy od wejścia w życie powyższej nowelizacji lokalizacja urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii (obecnie o mocy przekraczającej 500 kW, a wcześniej 100 kW) wymaga wyraźnego wskazania w planie miejscowym, to z faktu, że lokalny prawodawca nie zmodyfikował dotychczasowego brzmienia ustalonego w tym planie zakazu zabudowy obiektami związanymi z obsługą infrastruktury technicznej nie wynika, że zakaz ten przestał obowiązywać lub aby uległ on złagodzeniu.
Przeciwnie, brak modyfikacji tego zakazu wskazuje, że wolą lokalnego prawodawcy jest pozostawienie go w mocy. Co więcej, zdaniem Sądu, jeżeli po upływie ponad 10 lat od daty wejścia w życie powyższej nowelizacji lokalny prawodawca na terenie objętym planem miejscowym w dalszym ciągu nie wyznacza obszaru pod budowę tego typu urządzeń, to wynika stąd, że rozmieszczenia takich urządzeń nie chce. Milczeniu lokalnego prawodawcy w tym zakresie nie można przypisywać dorozumianej zgody na lokalizację urządzeń wytwarzających energię elektryczną ze źródeł odnawialnych. Z tego względu przeciwstawna argumentacja skarżącej spółki nie mogła odnieść skutku. W kontekście zaś przytoczonego wyroku tutejszego Sądu z dnia 24 czerwca 2016 r. sygn. akt II SA/Gl 248/16 należy zauważyć, że zapadł on w stanie faktycznym różniącym się od obecnie rozpoznawanej sprawy.
Mając powyższe na uwadze, w świetle art. 80 ust. 2 ustawy nie było możliwe wydanie pozytywnej decyzji środowiskowej dla planowanego przez skarżących przedsięwzięcia, jako niezgodnego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. To z kolei skutkować musiało oddaleniem skargi na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329), zwanej dalej p.p.s.a.
Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym (art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 p.p.s.a.) - na wniosek organu przy jednoczesnym braku żądania przeprowadzenia rozprawy przez skarżących.
Przywołane w uzasadnieniu orzecznictwo sądów administracyjnych dostępne jest w Centralnej Bazie Orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego (www.nsa.gov.pl).