Uzasadnienie
W dniu 11 sierpnia 2021 r., A.S. (dalej: strona, skarżący) złożył w Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej w N. wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną Z. S. Decyzją z dnia 18 sierpnia 2021 r., nr [...], działając na podstawie art. 104, art. 107 i art. 163 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.) Wójt Gminy N. (dalej: organ pierwszej instancji) odmówił skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad Z. S., legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Na skutek odwołania skarżącego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie (dalej: Kolegium, organ drugiej instancji, organ odwoławczy) decyzją z dnia 28 września 2021 r., nr SKO.4106.895.2021 uchyliło wymienioną powyżej decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia 12 października 2021 r., nr [...] organ pierwszej instancji odmówił stronie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ze względu na niespełnienie przesłanek z art. 17 ust 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Po rozpoznaniu złożonego przez skarżącego odwołania, Kolegium decyzją z dnia 29 listopada 2021 r., nr SKO.4106.1198.2021 uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi, w celu ustalenia pokrewieństwa lub powinowactwa między stronami.
Po uzupełnieniu postępowania we wskazanym kierunku, decyzją z dnia 3 stycznia 2022 r., nr [...], organ pierwszej instancji, działając na podstawie art. 104, art. 107 i art. 163 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, ponownie odmówił stronie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad Z.S. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że świadczenie nie zostało przyznane, gdyż osoba wymagająca opieki jest macochą wnioskodawcy.
Z tym rozstrzygnięciem nie zgodził się skarżący, który wniósł odwołanie do organu drugiej instancji. W odwołaniu strona wystąpiła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od dnia 11 sierpnia 2021r., wskazując że jego biologiczna matka zmarła w 1983 r. W 1984 r. jego ojciec zawarł związek małżeński z Z. K.(S.) i od tego czasu skarżący był wychowywany przez macochę do momentu usamodzielnienia, jednak nie doszło do przysposobienia skarżącego. Wyjaśnił, że macocha nie ma własnych dzieci, ani innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, a legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wydanym w dniu [...] r., nr [...] na stałe. Skarżący przywołał treść art. 144 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, wskazując, że w myśl tego przepisu ciąży na nim, jako pasierbie szeroko rozumiany obowiązek alimentacyjny.
W wyniku rozpoznania tego odwołania, Kolegium decyzją z dnia 7 marca 2022r., nr SKO.4106.43.2022 na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
W motywach rozstrzygnięcia wskazano, że Skarżący nie ma ustalonego prawa do emerytury, renty czy innego świadczenia, które mogłoby go w tym wypadku dyskwalifikować od ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne. Jednakże organ powołał się na art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, wskazując, że skarżący nie należy do grona krewnych Z.S. i nie ciąży na nim obowiązek alimentacyjny wobec macochy, w rozumieniu Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Zatem nie ma podstaw do przyznania mu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Organ odwoławczy przytoczył poglądy wyrażone orzecznictwie, zgodnie z którymi moralny obowiązek opieki i dostarczania środków życiowych nie jest wystarczający do uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i nie można przyjąć, że osoba niezobowiązana do alimentacji, która sprawuje opiekę nad osobą niepełnosprawną jest uprawniona do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego.
Z powyższą decyzją nie zgodził się skarżący. Działając przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W skardze zarzucając naruszenie przepisu art. 17 ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego błędną interpretację polegającą na przyjęciu, że na pasierbie nie ciąży obowiązek alimentacyjny względem macochy, wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu powtórzono argumentację zawartą w odwołaniu, podkreślając, że obowiązek alimentacyjny pasierba powstaje nie na podstawie więzów krwi ani przysposobienia, lecz dlatego że wymagają tego zasady współżycia społecznego.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i przywołał analogiczną argumentację do tej, którą zamieścił w uzasadnieniu swojej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi -t.jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 329)
Przeprowadzona w tak zakreślonych ramach sądowa kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, doprowadziła do uznania, że akty te nie odpowiadają prawu.
Podstawę materialnoprawną decyzji organów obu instancji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 615)
Zgodnie z art. 17 ust. 1 tej ustawy świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
- 1) matce albo ojcu,
- 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
- 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
- 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Obowiązek alimentacyjny uregulowany przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego to zobowiązanie polegające na dostarczaniu środków utrzymania, a w miarę potrzeby środków wychowania, które obciąża krewnych w linii prostej i rodzeństwo (art. 128 Kodeksu) Obowiązek ten nie wyczerpuje się jednak w relacjach między krewnymi i może dotyczyć także innych osób bliskich, niezwiązanych więzami krwi. Taką sytuację reguluje art. 144 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, który stanowi podstawę do żądania świadczeń alimentacyjnych od powinowatych, a więc osób nie związanych węzłem pokrewieństwa. Jest to uregulowanie, które poszerza przewidziany w art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego krąg osób uprawnionych i zobowiązanych do alimentacji.
W orzecznictwie Sądu Najwyższego prezentowane jest zapatrywanie, że obowiązek alimentacyjny ojczyma (macochy) winien być traktowany na równi z obowiązkiem rodziców dziecka, nie może jednak wyprzedzać obowiązku alimentacyjnego rodziców dziecka. Wprawdzie warunki, które winny być spełnione aby powstał obowiązek świadczenia alimentacyjnego po myśli art. 144 § 1 i § 2 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego nie są tożsame, to generalnie roszczenie alimentacyjne z tego tytułu winno odpowiadać ogólnemu poczuciu słuszności, znajdującemu uzasadnienie w istniejących regułach moralności i dobrych obyczajach społeczeństwa, a do obowiązku tego stosuje się przepisy o obowiązku alimentacyjnym między krewnymi (vide: uchwała Sądu Najwyższego z dnia 4 kwietnia 1968 r., III CZP 27/68, ONSC 1969/1, s.6; czy wyrok Sądu Najwyższego z dnia 29 kwietnia 1971 r., II CR 78/71). Powyższe stanowisko znalazło odzwierciedlenie w stanowisku Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wskazał, że wykluczenie z kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego zobowiązanego do alimentacji z tytułu relacji powinowactwa, pozostawałoby w sprzeczności z treścią art. 144 § 1 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego w związku z art. 17 ust. 1 pkt 2 i ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych.
Jakkolwiek Naczelny Sąd Administracyjny prezentując powyższy pogląd odwołał się także do paraleli wynikającej z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 listopada 2006 r., P 23/05 (OTK-A 10/2006/151), którym stwierdzono, że art. 27 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz.U.1998.64.414 ze zm.), w zakresie, w jakim uniemożliwia nabycie prawa do zasiłku stałego (zastąpionego na mocy przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych zasiłkiem pielęgnacyjnym), obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym osobie zdolnej do pracy, niezatrudnionej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, to wyraźnie także podkreślił, że obowiązek alimentacyjny ojczyma (macochy) winien być traktowany na równi z obowiązkiem rodziców dziecka i obowiązek ten wynika wprost z przepisu ustawy, tj. art. 144 § 1 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (zob: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 1982/11, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Podzielając powyższe uwagi należy wyraźnie wskazać, iż 144 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego statuuje podstawę obowiązku alimentacyjnego na gruncie owej ustawy.
Nie można zatem zgodzić się z zapatrywaniem organów administracji, iż obowiązek alimentacyjny, o którym mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych wyczerpuje się w treści art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Wypada także zauważyć, iż przyczynianie się do wychowania i utrzymania dziecka lub zgodność z zasadami współżycia społecznego, jako przesłanki obowiązku alimentacyjnego na gruncie art. 144 § 1 i § 2 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, nie oznaczają, że obowiązek ten nie wynika z ustawy. Niemożliwe do akceptacji jest zapatrywanie, że obowiązek ten, także w zakresie wskazania podmiotu zobowiązanego do alimentacji kreowany jest wyłącznie z mocy orzeczenia sądu albo, że obowiązek ten ma charakter ułomny bądź subsydiarny. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, że obowiązek alimentacyjny, o którym mowa w art. 144 § 1 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ma charakter obowiązku ustawowego i nie jest to obowiązek o charakterze posiłkowym.
Świadczy o tym brzmienie art. 144 § 3 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, zgodnie z którym do obowiązku alimentacyjnego w relacjach między pasierbem a macochą (ojczymem) stosuje się odpowiednio przepisy o obowiązku alimentacyjnym między krewnymi (zob. przywołana powyżej: uchwała Sądu Najwyższego z dnia 4 kwietnia 1968 r., sygn. akt III CZP 27/68, ONSC 1969/1; J.Gudowski, Kodeks rodzinny i opiekuńczy. Orzecznictwo, Wolters Kluwer 1998 r., s. 487; G.Jędrejek, Kodeks rodzinny i opiekuńczy. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2019, uwagi do art. 144; wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 1982/11; z dnia 16 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 2947/19)
Wypada zatem potwierdzić trafność zarzutu skargi naruszenia art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych w związku z art. 144 § 1 i § 2 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Powyższa konstatacja – co do zasady – otwiera skarżącemu drogę do możliwości ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad niepełnosprawną macochą. Jak wynika z akt sprawy i co nie jest kwestionowane, macocha skarżącego (ur. w 1930 r.), nad którą sprawuje on opiekę, legitymuje się orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w M. z dnia [...] r. o znacznym stopniu niepełnosprawności ze wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji na stałe. Bezspornym w sprawie jest również i to, że skarżący jest jedyną osobą, która sprawuje opiekę nad macochą będącą wdową i nie posiadającą własnych dzieci.
Macocha skarżącego wymaga całodobowej opieki, jest osobą leżącą, potrzebuje pomocy w codziennej toalecie i higienie, przy przygotowywaniu i spożywaniu posiłków, podawaniu leków, robieniu zakupów, sprzątaniu, pomocy przy wizytach lekarskich a zatem zakres sprawowanej opieki wymaga dużego zaangażowania ze strony skarżącego i uniemożliwia podjęcie zatrudnienia.
Zasadnie przy tym organy w ostatnich swych decyzjach pominęły okoliczność, że niepełnosprawność macochy skarżącego nie powstała nie później niż do ukończenia przez nią 18. roku życia, względnie w trakcie nauki (do ukończenia 25. roku życia). Zgodnie bowiem z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 przepis art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności uznano za niezgodny z art. 32 ust. 1Konstytucji, Tym samym uznano, że nie może być podstawą odmowy przyznania stronie prawa do przedmiotowego świadczenia.
Sprawa została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 tej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z tym przepisem sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.
Rozpoznając ponownie sprawę organ pierwszej instancji uwzględni zaprezentowaną wykładnię zastosowanych w sprawie przepisów.
W tym stanie rzeczy, skargę należało uwzględnić w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit.a w związku z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, o czym orzeczono w sentencji. O kosztach postępowania obejmujących wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej w osobie radcy prawnego, tj. kwoty 480 zł rozstrzygnięto na wniosek strony skarżącej zgodnie z art. 200, art. 205 i art. 206 omawianej z uwzględnieniem rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych Dz.U. z 2018 r. poz.