Uzasadnienie
Decyzją Starosty [...] z dnia [...] r. nr [...] znak: [...], zezwolono na realizację inwestycji drogowej, obejmującej przebudowę drogi powiatowej, na odcinku drogi na terenie Gminy J. Na jej podstawie przejęto z mocy prawa z dniem ostateczności decyzji, tj. [...] r., na własność Powiatu [...], m.in. działkę nr 1 o pow. [...]m2, stanowiącą poprzednio własność skarżącej, a wydzieloną z nieruchomości, obejmującej działkę nr 2. Nieruchomość ta obciążona była dwoma hipotekami na rzecz "A":
- 1) hipoteką umowną zwykłą na kwotę [...] CHF,
- 2) hipoteką umowną kaucyjną na kwotę [...] CHF.
Pismem z dnia [...] r. Starosta [...] powiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za przedmiotową działkę. Po trzykrotnym rozpoznaniu sprawy decyzją z dnia [...] r. nr [...] organ I instancji ustalił odszkodowanie w kwocie [...] zł, płatne przez Zarząd Powiatu na rzecz "A" jako podmiotu, któremu przysługiwało ograniczone prawo rzeczowe w postaci hipoteki, które powiększono o kwotę [...] zł, płatną na rzecz skarżącej z tytułu wcześniejszego wydania działki.
Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ I instancji powołał przepisy art. 12 ust. 4a, 4f i 5 i art. 18 ust. 1, 1c, 1d i 1e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 2031) oraz art. 129 ust. 5 i art. 132 ust. 1a, 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 ze zm.).
Po zacytowaniu treści przywołanych przepisów i zrelacjonowaniu przebiegu postępowania, organ I instancji podał, że wartość prawa własności nieruchomości przeznaczonej pod inwestycję drogową, ustalono na podstawie operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego A. M. zgodnie z § 36 ust. 4 rozp. Rady Min. z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego, przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych, zgodnie z obowiązującym wówczas planem miejscowym, przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metody korygowania ceny średniej.
Starosta uznał, że operat ten został opracowany prawidłowo. Aczkolwiek wysokość świadczenia głównego wierzytelności zabezpieczonej hipoteką wraz z odsetkami wynosi [...] zł, to jednak zdaniem organu, ustalone odszkodowanie na rzecz "A" winno odpowiadać wartości nieruchomości. W tym względzie organ odwołał się do poglądu wyrażonego w wyroku WSA w Warszawie z dnia 14 grudnia 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 1545/12.
W odwołaniu od decyzji B. S. zarzuciła błędne ustalenie odszkodowania, które jej zdaniem zgodnie z art. 18 ust. 1c specustawy drogowej, winno odpowiadać wysokości wierzytelności głównej zabezpieczonej hipoteką wraz z odsetkami, bez względu na to, że hipoteka utrzymuje się na pozostałych nieruchomościach. Jej zdaniem, przepis art. 18 ust. 1b specustawy, nie ma bowiem zastosowania do hipoteki, jako że nie jest ona związana z wartością nieruchomości, lecz jedynie wpływa na jej cenę. Stąd też bezpodstawnie zaniżono odszkodowanie na rzecz "A", co godzi w jej interes.
Jednakże zaskarżoną decyzją odwołania nie uwzględniono. Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, organ odwoławczy podzielił bowiem pogląd, że wysokość odszkodowania z tytułu wygaśnięcia ograniczonych praw rzeczowych, do których należy hipoteka, nie może przekroczyć wartości nieruchomości. Stąd też organ ten uznał, że tryb postępowania organu I instancji był prawidłowy i zgodny z obowiązującymi przepisami. Zdaniem organu odwoławczego, to z mocy art. 358 § 1 kc, jedynie dłużnik ma prawo wyboru waluty, zaś organ administracyjny zobowiązany jest określić odszkodowanie w walucie polskiej. Po ponownej analizie operatu szacunkowego, Wojewoda uznał ten dokument za prawidłowo sporządzony.
Stąd też odwołania nie uwzględniono.
W skardze do sądu administracyjnego B. S. domagała się uchylenia decyzji organów obydwu instancji jako wydanych z naruszeniem art. 18 ust. 1c specustawy drogowej oraz uchybieniem wymogów w zakresie postępowania dowodowego. W uzasadnieniu skarżąca ponowiła argumentację, zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji, nie podzielając poglądu organu odwoławczego co do konieczności zastosowania wykładni celowościowej, systemowej i funkcjonalnej, bowiem prowadzi to do przyjęcia nieracjonalności ustawodawcy.
Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentację.
W kolejnym piśmie z dnia [...] r. skarżąca podtrzymując skargę, zarzuciła, że brak podstaw do odstąpienia od wykładni językowej art. 18 ust. 1c specustawy z uwagi na jednoznaczne brzmienie tego przepisu (wyrok SN z dnia 23 maja 2012 r. sygn. akt III CZP 11/12). Powtórzyła, że przepis ten odnosi się do odszkodowania za wygaśnięcie hipoteki i precyzuje sposób ustalania tego odszkodowania, a nie odszkodowania za inne prawa. Chodzi zatem o zaliczenie odszkodowania na spłatę świadczenia głównego wierzytelności zabezpieczonej hipoteką wraz z odsetkami, a nie o odszkodowanie wyliczone zgodnie z art. 18 ust. 1b specustawy. Przepis art. 18 ust. 1c specustawy jest odrębnym przepisem szczególnym. Podniosła, że ustawodawca nie dokonał nowelizacji tego przepisu i wskazała na problem związany z ustaleniem odszkodowania za wygaśnięcie hipoteki w przypadku spadku wartości wywłaszczonej (w całości) nieruchomości.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie jest uzasadniona.
Organy administracji dokonały bowiem prawidłowej wykładni prawa materialnego, ani też nie naruszyły reguł procedury administracyjnej w stopniu skutkującym wznowieniem postępowania, bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do stwierdzenia, czy w przypadku, gdy nieruchomość, której część przejęto pod drogę publiczną, obciążona była hipoteką, ustalenie odszkodowania następuje na podstawie art. 18 ust. 1b ustawy drogowej, wyżej powołanej, czyli wg wartości wywłaszczonej części nieruchomości, czy też zgodnie z art. 18 ust. 1c, czyli do wysokości wierzytelności zabezpieczonej hipoteką wraz z odsetkami i prowadzi do spłaty całego zadłużenia, jak twierdzi skarżąca, odwołując się do reguł wykładni językowej.
Zdaniem sądu administracyjnego, stanowiska skarżącej nie sposób jednak podzielić. Hipoteka jest ograniczonym prawem rzeczowym (art. 244 § 1 kc). Aczkolwiek przepis art. 18 ust. 1c ustawy, dotyczy wyłącznie hipoteki, to jednak nie jest to regulacja całościowa w zakresie ustalania wysokości odszkodowania, wyłączająca zastosowanie ust. 1b tego przepisu. Jedynie całościowa analiza art. 18 ustawy, pozwala na prawidłowe zastosowanie art. 18 ust. 1c. Sama regulacja tego przepisu nie pozwala bowiem na ustalenie wysokości odszkodowania, ani podmiotu uprawnionego do jego otrzymania. W niniejszej sprawie nie doszło bowiem do wygaśnięcia hipoteki, ustanowionej na nieruchomości, której jedynie niewielka część o pow. [...]m2, została przejęta pod drogę. Z mocy art. 76 ust. 1 zd. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2016 r., poz. 790 ze zm.), w razie podziału nieruchomości hipoteka obciąża wszystkie nieruchomości utworzone przez podział.
Hipoteka ustanowiona na działce przejętej pod drogę, wygasła z mocy art. 12 ust. 4c ustawy drogowej. Jednak hipoteka utrzymuje się w dalszym ciągu na pozostałej części nieruchomości, stanowiącej własność skarżącej. Stąd też wierzyciel hipoteczny ma możliwość zaspokojenia roszczenia. Jednak wartość tej nieruchomości, na której utrzymała się hipoteka, jest niższa. Brak jednak racjonalnych przesłanek do przyjęcia, że szkoda przewyższa wartość działki o pow. [...]m2, przejętej pod drogę i jest równa wysokości świadczenia głównego, zabezpieczonego hipoteką, która w niniejszej sprawie wynosiła w dacie wydania zaskarżonej decyzji [...] zł.
Przy takim rozumowaniu dochodziłoby to absurdalnych sytuacji, bowiem przejęcie pod drogę kilku metrów, prowadziłoby do spłaty kredytów bankowych w znacznych kwotach, co godziłoby w zasadę słuszności odszkodowania, sprawiedliwości społecznej i równości obywateli. Podmiot wywłaszczony, którego nieruchomość nie była obciążona hipoteką, lecz np. zastawem, bądź też bez obciążeń, otrzymałby ekwiwalent z tytułu odjęcia prawa w nieporównywalnie niższej wysokości. Godziłoby to w konstytucyjne zasady z art. 2, 21 ust. 2 i 32 ust. 1 Konstytucji.
Stąd też regułą przy ustalaniu odszkodowania musi być wartość nieruchomości (art. 18 ust. 1b ustawy drogowej oraz art. 134 ust. 1 i art. 128 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wyżej powołanej). Taki też pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 lutego 2015 r. sygn. akt I OSK 1248/13, oddalając skargę kasacyjną od przywołanego przez organ I instancji wyroku WSA w Warszawie (Lex nr 1771896).
Wbrew twierdzeniom skargi, pogląd powyższy nie świadczy o nieracjonalności ustawodawcy. Przepisy art. 18 ust. 1b i ust. c ustawy drogowej, dodano na mocy nowelizacji, dokonanej ustawą z dnia 25 lipca 2008 r. (Dz. U. z 2008 r. Nr 154, poz. 958). W poprzednim stanie prawnym kwestia ograniczonych praw rzeczowych nie była w ogóle uregulowana. Dodanie nowej regulacji miało na celu ochronę wierzycieli. Chodzi jednak zawsze o zaliczenie odszkodowania na spłatę świadczenia, zabezpieczonego hipoteką, a nie spłatę długu, obciążającego właściciela nieruchomości, której jedynie część wywłaszczono. Przywołane przez skarżącą trudności praktyczne, związane ze spadkiem wartości wywłaszczonej nieruchomości, nie mają znaczenia w niniejszej sprawie, skoro przejęto jedynie jej niewielką część. Spadek wartości nieruchomości obciążonej hipoteką jest objęty ryzykiem stron umowy kredytu bankowego.
Przepis art. 18 ust. 1c ustawy drogowej nie jest odrębnym przepisem szczególnym, gdyż nie reguluje całości problematyki ustalenia odszkodowania. Można też zakładać odwrotną sytuację, a mianowicie stan, w którym do spłaty pozostałaby jedynie niewielka kwota świadczenia, pozostająca w rażącej dysproporcji do wartości przejętej nieruchomości. Oczywiste jest, że podmiot wywłaszczony uprawniony byłby do odszkodowania przewyższającego wysokość wierzytelności zabezpieczonej hipoteką. Zatem bez zastosowania wykładni systemowej i funkcjonalnej, nie jest możliwe ustalenie wysokości odszkodowania za przejętą część nieruchomości, obciążonej hipoteką.
W konsekwencji, prawidłowo organy administracji określiły należne odszkodowanie jako odpowiadające wartości przejętej pod drogę działki o pow. [...]m2, zgodnie z operatem szacunkowym rzeczoznawcy majątkowego, którego wartość dowodową oceniono zgodnie z regułami procedury administracyjnej, czemu dano wyraz w obszernych i wnikliwych motywach decyzji zgodnie z art. 107 § 3 kpa. Zresztą, skarżąca nie kwestionowała wartości nieruchomości, przejętej pod drogę, lecz zarzuty sprowadzały się do wadliwego zastosowania prawa materialnego. Twierdzenia o uchybieniu wymogom procedury nie zostały w żaden sposób poparte argumentacją i nie wiadomo, czego dotyczą.
Z tych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.).