Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia [...] 2004 roku skarżący J. N. zwrócił się do Prezydenta Miasta S. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji określonej jako "rozbudowa i przebudowa budynków hurtowni [...] + nadbudowa części istniejącej" zlokalizowanej w S. przy ul. [...] na działce oznaczonej numerem geodezyjnym [...] k.m. [...]. Do wniosku dołączono m.in. opis charakterystyki planowanej zabudowy i zagospodarowania terenu, sporządzony przez uprawnionego architekta W. K..
Pismem z dnia [...] 2004 roku organ pierwszej instancji zawiadomił strony postępowania, których krąg ustalono w oparciu o wypis z rejestru gruntów i plan sytuacyjny, o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy oraz o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i składania ewentualnych uwag.
Pismem z dnia [...] 2005 roku, będące stronami postępowania C. W. i J. M. wniosły "kategoryczny sprzeciw" przeciwko planowanej inwestycji. Wskazały, że istniejący budynek inwestora bezpośrednio przylega do ich budynku, położonego przy ul. [...] i został do niego dołączony bez jakiejkolwiek ściany rozgraniczającej. Biorąc dodatkowo pod uwagę, że ich budynek ma stokilkadziesiąt lat, naruszanie jego konstrukcji grozi katastrofą budowlaną. Dodatkowo wskazały, że postawienie kolejnej ściany od strony działki inwestora spowodowałoby całkowity brak dostępu światła do ich budynku. Wskazały także, że obecnie istniejący budynek inwestora nie jest budynkiem hurtowni [...] lecz starym budynkiem mieszkalnym wykorzystywanym na działalność w zakresie prowadzenia hurtowni.
Organ pierwszej instancji, po sporządzeniu projektu decyzji przez osobę wpisaną na listę samorządu zawodowego architektów, pismem z dnia [...] 2005 roku zawiadomił strony o możliwości zapoznania się z tym projektem i wniesienia w terminie siedmiu dni ewentualnych dalszych uwag. Strony nie skorzystały z tego uprawnienia.
Decyzją z dnia [...] roku, nr [...], Prezydent Miasta S. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla wnioskowanej inwestycji.
Jako podstawę prawną tego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał przepisy art. 54, 59 ust. 1, 60, 61 i 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.). W uzasadnieniu wskazano, że spełnione zostały przesłanki z art. 61 ust. 1 powołanej ustawy, a przeprowadzona analiza odpowiada wymogom określonym w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588). Wyniki tej analizy wraz z załącznikiem graficznym stanowiły załącznik do decyzji. Odnośnie zgłoszonych w toku postępowania zarzutów przez właścicielki sąsiedniej nieruchomości, organ stwierdził, że w pkt [...] decyzji znalazły się warunki w zakresie ochrony interesów osób trzecich, natomiast kwestie związane z powiązaniem nowej zabudowy z istniejącą nie stanowią przedmiotu niniejszego postępowania.
Odwołanie od tej decyzji wniosły J. M. i C. W.. W odwołaniu powtórzyły swój sprzeciw co do planowanej inwestycji. Poza wcześniej podniesionymi argumentami wskazały dodatkowo, że działka, na terenie której ma być realizowana inwestycja już obecnie nie posiada miejsca dla zapewnienia niezbędnej ilości miejsc parkingowych. Samochody parkują po obu stronach ulicy i na trawnikach, co powoduje degradację terenu, dewastację chodnika oraz zagrożenie dla ruchu drogowego. Zwiększony ruch uliczny spowoduje także dewastację nawierzchni ulicy [...]. Wskazały na hałas i emisję spalin związane z działalnością hurtowni, a także, że rozładunek towarów odbywa się również w godzinach nocnych.
Zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.
W uzasadnieniu stwierdzono, iż odwołanie zasługuje na uwzględnienie. Ze sporządzonej bowiem w sprawie analizy wynika, że w obszarze analizowanym dominuje zabudowa mieszkaniowa uzupełniona usługami. Analiza ta nie wykazała jednak, że spełniony został warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazano, ze wnioskowana inwestycja to hurtownia, która winna być traktowana jako spełniająca funkcje związane z magazynowaniem i składowaniem, zaś magazyny i składy nie są integralnym elementem zabudowy mieszkaniowej. Zarzucono również, iż organ pierwszej instancji całkowicie pominął kwestię uzasadnionych interesów osób trzecich.
W skardze do Sądu Administracyjnego skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji. Wskazali, że w najbliższej okolicy znajdują się liczne zakłady pracy i firmy, takie jak zakład [...], zakład [...], zakład [...], zakład [...] i inne. Z kolei prowadzona przez nich działalność nie ulegnie zwiększeniu w wyniku realizacji inwestycji w stosunku do dotychczasowego rozmiaru. Nie jest w ich ocenie zasadny zarzut, że działalność ta powoduje hałas i ruch samochodów. Odnośnie technicznych kwestii skarżący wskazali, że planowana inwestycja nie naruszy konstrukcji sąsiedniego budynku, albowiem budynki posiadają oddzielne ściany.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoją argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.
Kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja jest w ocenie składu orzekającego zgodna z prawem, chociaż Sąd nie podziela wszystkich argumentów przytoczonych w jej uzasadnieniu.
Zwrócić przyjdzie na wstępie uwagę, że zaskarżona decyzja jest decyzją kasacyjną wydaną w trybie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, a to oznacza, iż nie przesądza ona sprawy co do zasady, a jedynie nakazuje organowi pierwszej instancji ponowne przeprowadzenie postępowania z uwzględnieniem zawartych w jej uzasadnieniu rozważań. Te rozważania zasadniczo zasługują na aprobatę, gdyż w istocie organ pierwszej instancji w znacznej części nie wyjaśnił sprawy w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych wymaga ustalenia w drodze decyzji, warunków zabudowy. W stosunku do terenu, na którym ma być realizowana zamierzona inwestycja nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Z kolei art. 61 ust. 1 ustawy stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w tym przepisie warunków. Wynika z tego, że niespełnienie chociażby jednego z tych warunków stanowi podstawę do odmowy ustalenia warunków zabudowy.
Dla ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu niezbędne jest przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 – 5 ustawy. Ustalenie takie następuje w trybie określonym w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588). W ocenie Sądu zarówno ustalenie tych wymagań, jak i analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu nie zostały dostatecznie dokonane przez organ pierwszej instancji.
W szczególności dokonując tej analizy odniesiono się do dotychczasowej funkcji obiektu, który został objęty wnioskiem, pomijając funkcje i charakter zabudowy sąsiedniej. Dopiero z treści skargi wynika, że w sąsiedztwie funkcjonują także inne podmioty prowadzące działalność gospodarczą, co świadczy o tym, że w analizowanym obszarze nie występuje wyłącznie zabudowa o charakterze mieszkaniowym. Takie ustalenia winien był jednak poczynić organ pierwszej instancji w toku postępowania zmierzającego do wydania decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Brak tych ustaleń musi prowadzić do wniosku, że nie sposób było stwierdzić spełnienia przesłanki, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. W tym zatem zakresie Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Nie jest natomiast trafny w ocenie Sądu zarzut pominięcia kwestii ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Jakkolwiek z akt postępowania wynika, że jego uczestniczki J. M. i C. W. sprzeciwiają się realizacji planowanej inwestycji, to jednak na tym etapie postępowania trudno przesądzić, jakoby realizacja tej inwestycji miała negatywnie wpłynąć na ich interes prawny. Zarówno ich zarzuty, jak i stanowisko organu odwoławczego w kwestii ewentualnego zagrożenia, jakie może spowodować sposób powiązania nowej zabudowy z istniejącą mogą być dopiero przedmiotem postępowania w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę. Dopiero bowiem w tym postępowaniu inwestor będzie miał obowiązek sporządzenia zarówno projektu budowlanego, jak i ewentualnych ekspertyz w przedmiocie stanu technicznego obiektu przyległego. Brak jest w tym zakresie przepisów prawa, które nakładałyby taki obowiązek na etapie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy.
Niezależnie od powyższego Sąd zwraca uwagę, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przez organ pierwszej instancji art. 35 i 36 kpa. Zaskarżona bowiem decyzja jest decyzją ostateczną, zaś wniesienie skargi do sądu administracyjnego nie wstrzymuje jej wykonania. Odpis tej decyzji został doręczony organowi pierwszej instancji w dniu [...] roku i od tego dnia rozpoczął się bieg terminu do ponownego załatwienia sprawy. Pomimo, iż do dnia rozpoznania skargi upłynął blisko rok, organ pierwszej instancji pozostawał w sprawie bezczynny. Naruszenie to wszakże nie miało wpływu na wynik niniejszej sprawy, jednakże Sąd z urzędu był zobowiązany do zwrócenia uwagi na tę okoliczność.
Mając powyższe na uwadze, a w szczególności fakt, że wskazane naruszenia przepisów prawa nie miały wpływu na wynik sprawy, to skarga podlegała oddaleniu na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.).