Uzasadnienie
Starosta [...] wszczął z urzędu postępowanie administracyjne dotyczące aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków dla działek nr 1 i 2, obręb L., gmina L., poprzez wprowadzenie atrybutów punktów granicznych nr 3, 4, 5, 6, 7, 8, których położenie wynika z prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego w M. z dnia [...] r. sygn. akt [...] oraz z operatu [...]. Stronami tego postępowania byli właściciele działek nr 1 i 2, a także działek sąsiednich o nr 9, 10, 11, 12, 13 oraz 10, ujawnieni w ewidencji gruntów i budynków. Postępowanie to zostało zakończone decyzją Starosty [...] z dnia [...] r. nr [...] orzekającą o wprowadzeniu zmian w bazie danych ewidencyjnych poprzez wykazanie aktualnych atrybutów punktów granicznych 3, 4, 5, 6, 7, 8 i oznaczenia pochodzenia w/w źródła tych danych.
Odwołanie od powyższej decyzji złożyli A. L. i G. G., wnosząc o jej uchylenie z uwagi na nieprawidłowość wykonania dokumentacji [...]. Wnoszący odwołanie zakwestionowali przebieg granic i położenie punktów granicznych wynikających z pracy geodezyjnej, której wyniki były podstawą postanowienia Sądu Rejonowego w M. z dnia [...] r. sygn. akt [...] w sprawie nabycia przez H. B. i R. T. (T.) w drodze zasiedzenia nieruchomości wpisanych w księdze wieczystej na rzecz M. i K. B. Sprzeciwili się zmianie danych ewidencyjnych obejmujących granice i powierzchnie działek 1 i 2, graniczących z tą nieruchomością, w ich ocenie, ich poprzednicy prawni nie byli bowiem stronami ustalenia tych granic. W odwołaniu wytknięto również, że jedna ze stron postępowania M. K. nie żyje.
Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Katowicach, działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm. dalej zwanej Kpa) uchylił wskazaną na wstępie decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że po wydaniu decyzji organu pierwszej instancji okazało się, że jedna ze stron postępowania (M. K. wpisana w ewidencji gruntów i budynków jako właścicielka działki nr 9) nie żyje od [...] r. Oznacza to, że decyzja Starosty [...] narusza w sposób rażący art. 28 Kpa, co daje podstawę do stwierdzenia jej nieważności w oparciu o regulację art. 156 § 1 pkt 4 Kpa. Z tego względu, w ocenie organu odwoławczego, decyzja organu pierwszej instancji musiała być uchylona, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia.
Organ odwoławczy wskazał jednocześnie, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, tj. przestrzeganie zasad postępowania administracyjnego, ze szczególnym uwzględnieniem art. 28 Kpa oraz prawidłowe formułowanie osnowy i uzasadnienia decyzji.
A. L. i G. G. złożyli od powyższej decyzji sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, wnosząc o jej uchylenie w całości oraz o umorzenie postępowania. W jego treści ponowili argumentację zaprezentowaną w odwołaniu, podkreślając, że mimo uchylenia decyzji organu pierwszej instancji wydane rozstrzygnięcie jest dla nich krzywdzące, gdyż nie uporządkowało stanu prawnego, tj. powrotu do stanu przed [...].
W odpowiedzi na sprzeciw organ odwoławczy wniósł o jego oddalenie. Zwrócił uwagę na konieczność wydania decyzji kasatoryjnej, gdyż nie jest wątpliwe, że organ pierwszej instancji nieprawidłowo ustalił krąg stron postępowania, czym naruszył art. 28 Kpa w stopniu istotnym dla prawidłowości całego postępowania.
Odnosząc się do tej odpowiedzi wnoszący sprzeciw, w piśmie z dnia 30 sierpnia 2018 r. podnieśli, że działania organów obu instancji miały charakter celowy, a nie były tylko błędem administracyjnym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Sprzeciw nie jest uzasadniony.
Z mocy art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej zwanej Ppsa), rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 Kpa.
Oznacza to, że zakres kontroli legalności sprawowany przez sąd administracyjny, w sprawie zainicjowanej sprzeciwem od decyzji kasacyjnej, został określony w sposób zawężający. Rola sądu administracyjnego sprowadza się wówczas jedynie do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 Kpa, odstępując od obowiązku ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.
W konsekwencji, sąd jest władny uwzględnić sprzeciw wyłącznie wtedy, gdy uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, nie wynikało z przesłanek opisanych w art. 138 § 2 Kpa. Jak wskazuje się w orzecznictwie, sprzeciw od decyzji kasacyjnej inicjuje postępowanie szczególne, w którym sąd powinien wyłącznie ocenić, czy organ odwoławczy zasadnie uchylił się od wydania rozstrzygnięcia merytorycznego co do istoty sprawy, nie powinien zaś, jak w przypadku spraw ze skarg, rozstrzygać w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrola ta nie może zatem obejmować oceny materialnoprawnej co do istoty sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby niedopuszczalne i przedwczesne (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 8 sierpnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 649/17 oraz wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 17 października 2017 r., sygn. akt II SA/Go 838/17).
Zgodnie z art. 138 § 2 Kpa organ odwoławczy może orzec o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania przez ten organ, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Stosownie do § 2b art. 138 Kpa, przepisu § 2 nie stosuje się w przypadkach, o których mowa w art. 136 § 2 lub 3 Kpa, tj. gdy organ drugiej instancji sam przeprowadzi konieczne postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy, na zgodny wniosek wszystkich stron (vide: art. 136 § 2 Kpa) lub na wniosek jednej ze stron, za zgodą pozostałych stron (vide: art. 136 § 3 Kpa).
Wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest zatem dopuszczalne wówczas, gdy zostaną spełnione łącznie następujące przesłanki: po pierwsze gdy decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, po drugie, gdy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Dokonując zatem kontroli decyzji kasacyjnej sąd ocenia, czy organ odwoławczy nie przekroczył swoich uprawnień określonych w art. 138 § 2 Kpa.
W rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy jako przyczynę uchylenia decyzji Starosty [...] wskazał okoliczność, że strona postępowania administracyjnego M. K. zmarła [...] r. Wobec tego, organ ten konkludował, że decyzja organu pierwszej instancji została skierowana do osoby zmarłej, która nie mogła mieć statusu strony w rozumieniu art. 28 Kpa, w sposób rażąco naruszając ten przepis.
W ocenie Sądu, organ odwoławczy postąpił prawidłowo, uchylając decyzję i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia. Nie ulega wątpliwości, że w stronami postępowania administracyjnego w sprawie byli właściciele działek nr 1 i 2 oraz nr 9, 10, 11, 12, 13 i 10 obręb L., gmina L. Jako podmioty uprawnione powinni brać w nim udział.
Zauważyć należy, że Kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera przepisu, który stwierdzałby wprost, że osoba zmarła nie może być stroną w sprawie, gdyż wynika to z samej konstrukcji pojęcia strony (por. J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 1996, s. 183) i jej zdolności prawnej, którą ocenia się według przepisów prawa cywilnego (art. 30 § 1 Kpa). Zdolność prawna osoby fizycznej ustaje z chwilą jej śmierci. Konsekwencją utraty zdolności prawnej jest to, że w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć i prowadzić postępowania administracyjnego oraz wydać decyzji. Nie może być zatem wątpliwości, że decyzja skierowana do nieżyjącej już osoby rażąco narusza prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa (por. wyroki NSA z dnia 14 listopada 2001 r. sygn. akt I SA 2462/99, z dnia 20 września 2002 r. sygn. akt I SA 428/01; z dnia 11 marca 2008 r. sygn. akt I OSK 1959/06 oraz z dnia 30 września 2009 r. sygn. akt I OSK 1429/08).
Na taką kwalifikację omawianej wady decyzji nie ma wpływu to, czy organ wiedział o śmierci strony postępowania oraz czy jego niewiedza była zawiniona czy też nie. Powołany przepis w ogóle nie nawiązuje do wiedzy organu o okolicznościach skutkujących nieważnością decyzji (por. wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 829/11 oraz wyrok NSA z dnia 27 października 2011 r. sygn. akt I OSK 1876/10).
Okolicznością niekwestionowaną jest, że M. K. zmarła przed wydaniem decyzji organu pierwszej instancji. Oznacza to, że decyzja Starosty [...] obarczona była wadą rażącego naruszenia prawa. Wojewoda Śląski był wobec tego zobligowany – w oparciu o art. 138 § 2 Kpa – do uchylenia decyzji objętej odwołaniem oraz przekazania jej do ponownego rozpatrzenia organu pierwszej instancji, celem zapewnienia udziału w tym postępowaniu następcom prawnym zmarłej strony. Wada ta nie mogła zostać sanowana przez organ odwoławczy, zachodzi bowiem konieczność zapewnienia w sprawie udziału następcom prawnym zmarłego. Jak wynika z treści art. 15 Kpa postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Rozpoznanie merytoryczne sprawy przez organ drugiej instancji - w sytuacji zapewnienia udziału następcom prawnym strony dopiero w postępowaniu odwoławczym - doprowadziłoby de facto do pozbawienia tych uczestników postępowania jednej instancji, a co za tym idzie naruszenia powyższej, podstawowej zasady postępowania administracyjnego. Pominięcie następców prawnych osoby zmarłej, może być naprawione zatem tylko poprzez uchylenie decyzji i ponowne rozpatrzenie sprawy z udziałem prawidłowo ustalonych stron.
Jednocześnie wyjaśnić wymaga, że zgodnie z ugruntowanymi poglądami w orzecznictwie sądów administracyjnych, organ odwoławczy nie może orzekać na podstawie art. 156 Kpa, kiedy strona wnosi odwołanie od decyzji obarczonej wadą nieważności. Wniosek tego rodzaju powinien zostać rozpatrzony w ramach postępowania odwoławczego oraz załatwiony w ramach uprawnień wynikających z art. 138 Kpa, który nie przewiduje możliwości stwierdzenia nieważności decyzji.
Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 5 września 2014 r., sygn. akt II OSK 537/14 tryb odwoławczy ma pierwszeństwo przed trybem nadzoru, obejmującym między innymi stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 Kpa. Wynika to z faktu, że organ odwoławczy ma szersze uprawnienia niż organ stosujący art. 156 § 1 Kpa. Dla załatwienia odwołania powinno być podjęte jedno z rozstrzygnięć, o których mowa w art. 138 Kpa i to także wówczas, gdyby spełnione były przesłanki, o których mowa w art. 156 § 1 Kpa. Zatem, gdy decyzja podlega kontroli organu odwoławczego, zbędne jest prowadzenie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności tej decyzji. Zarzuty dotyczące nieważności decyzji mogą być również podnoszone przez stronę w postępowaniu odwoławczym i choć organ odwoławczy nie może stwierdzić nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 Kpa., to, uwzględniając takie zarzuty strony, może wyeliminować taką decyzję z obrotu prawnego, orzekając na podstawie art. 138 Kpa.
Tym samym, nie ulega wątpliwości, że stwierdzone w/w uchybienie ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy oraz skutkuje koniecznością przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego co do istoty sprawy z udziałem wszystkich stron postępowania. Organ odwoławczy zawarł w objętej sprzeciwem decyzji wytyczne dla organu pierwszej instancji związane z przestrzeganiem zasad procedury administracyjnej, dochowując tym samym zadość dyspozycji art. 138 § 2 Kpa.
Jednocześnie odnosząc się do treści sprzeciwu wyjaśnić wymaga, że Sąd nie mógł dokonać oceny decyzji w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które – z uwagi na treść art. 64 b § 3 Ppsa nie mogły brać udziału w niniejszym postępowaniu sądowym. Zgodnie z art. 64b § 3 Ppsa w postępowaniu wszczętym sprzeciwem od decyzji przepisu art. 33 Ppsa nie stosuje się. Oznacza to, że stronami tego postępowania są jedynie wnoszący sprzeciw oraz organ administracji, którego działanie (wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 Kpa) jest przedmiotem sprzeciwu.
Sąd zgodził się ze stanowiskiem, jakie wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 czerwca 2018 r. sygn. akt II OSK 1319/18, że w przeciwnym przypadku mogłoby dość do naruszenia konstytucyjnego prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP), zwłaszcza gdyby sąd administracyjny rozstrzygnął o sprzecznych interesach na niekorzyść podmiotu, który z uwagi na art. 64b § 3 p.p.s.a., nie mógł brać udziału w postępowaniu przed sądem. Jak wynika bowiem z treści art. 153 Ppsa ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą co do zasady w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy.
Mając na uwadze wskazane okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach sprzeciw oddalił na podstawie art. 151a § 2 Ppsa.
Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło zgodnie z art. 64d § 1 Ppsa.
Przywołane orzeczenia są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl.