Uzasadnienie
W dniu 7 listopada 2022 r. W. W. (dalej: "skarżąca") złożyła do Prezydenta Miasta B. (dalej: "organ I instancji") wniosek o wypłatę dodatku węglowego dla swojego gospodarstwa domowego znajdującego się w B. pod adresem ul. [...] [...].
Organ I instancji decyzją z dnia 25 stycznia 2023 r., nr [...], odmówił przyznania wnioskowanego dodatku węglowego, bowiem skarżąca prowadzi wieloosobowe gospodarstwo domowe w budynku wielorodzinnym, w skład którego wchodzą również: P. N., S. W. oraz G. N. Nadto, do dnia 30 listopada 2022 r. nie zostały ustalone odrębne adresy miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących w odrębnych lokalach pod adresem B., ul. [...] [...], a nawet nie zostały podjęte działania formalne celem ich wyodrębnienia. Dodatek węglowy został przyznany synowi skarżącej zamieszkującemu pod tym adresem, bowiem jako pierwszy złożył wniosek o jego wypłatę. Z przeprowadzonego w dniu 20 lutego 2023 r. wywiadu środowiskowego wynika, że skarżąca prowadzi wieloosobowe gospodarstwo domowe, a jego głównym źródłem ogrzewania jest współdzielony kocioł na paliwo stałe. Rodzajem stosowanego paliwa do ogrzewania jest węgiel kamienny oraz brykiet lub pelet zawierający co najmniej 85 % węgla kamiennego.
Nadto ustalono, że lokal skarżącej znajduje się na parterze budynku. W jego skład wchodzą 3 pokoje, kuchnia oraz łazienka. Wejście do budynku jest jedno, lecz w korytarzu znajdują się osobne wejścia do lokali, które posiadają odrębne liczniki gazu i prądu.
W odwołaniu z dnia 7 lutego 2023 r. skarżąca oświadczyła, że zamieszkuje pod adresem ul. [...] [...] w B. w odrębnym lokalu, w rozumieniu art. 2 ust. 3c-3d ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (obecnie t. jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 141, dalej w skrócie: "u.d.w."), dlatego spełnia przesłanki do otrzymania dodatku węglowego.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej (dalej: "SKO") decyzją z dnia 14 marca 2023 r., nr SKO IV/424/895/2023, po rozpoznaniu odwołania, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z dnia 25 stycznia 2023r. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazało art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm., dalej w skrócie: "k.p.a.") w związku z art. 2 u.d.w. W uzasadnieniu podkreśliło, że do uznania danej osoby za faktycznego członka jakiegoś gospodarstwa domowego nie wystarczy sam fakt wspólnego zamieszkiwania, ale również fakt wspólnego faktycznego gospodarowania. Skarżąca wystąpiła z osobnym wnioskiem o wypłatę dodatku węglowego dla adresu, pod którym funkcjonuje już odrębne gospodarstwo domowe, które otrzymało wcześniej dodatek węglowy, dlatego powinna wykazać, że podjęte zostały kroki formalno-prawne mające na celu nadanie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla jej lokalu.
Przyjęcie przez ustawodawcę w ramach nowelizacji u.d.w. takich reguł dotyczących przyznania dodatku węglowego dla kilku gospodarstw domowych pod jednym adresem miało na celu, z jednej strony zapobieganie próbom wyłudzenia dodatków przez wnioskodawców sztucznie dzielących gospodarstwa domowe, a z drugiej strony umożliwienie wypłaty dodatku dla rzeczywistych gospodarstw mieszkających pod jednym adresem. Znowelizowane przepisy pozwalają na przyznanie dodatków węglowych dla kilku gospodarstw domowych, jeżeli do dnia 30 listopada 2022 r. nie jest możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem, w odrębnych lokalach. Skarżąca w oświadczeniu z dnia 11 stycznia 2023 r. podała, że nie zostały podjęte kroki formalne w celu wyodrębnienia lokalu mieszkalnego, dlatego decyzja organu I instancji jest prawidłowa.
W skardze na decyzję SKO skarżąca podała, że mimo przeprowadzonego wywiadu środowiskowego i stwierdzeniu, iż pod jednym adresem istnieją dwa gospodarstwa domowe zajmujące osobne lokale, z osobnymi wejściami, oddzielone klatką schodową oraz posiadające osobne liczniki, kuchnie i łazienki, odmówiono jej przyznania dodatku węglowego. Zaznaczyła, że koszty podziału majątku i wyodrębnienia osobnego adresu przekroczyłyby kwotę dodatku, o który zawnioskowała. Przedmiotowy budynek ogrzewany jest wspólnym kotłem węglowym i koszty opału ponosi wraz z synem, który zamieszkuje lokal położony na piętrze budynku.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.).
W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Ponadto, zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia 14 marca 2023 r., utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji z dnia 25 stycznia 2023 r. o odmowie przyznania skarżącej dodatku węglowego.
Podstawę materialnoprawną wydania wymienionych decyzji stanowiły przepisy u.d.w. Na ich mocy przez gospodarstwo domowe rozumie się osobę fizyczną samotnie zamieszkującą i gospodarującą (gospodarstwo domowe jednoosobowe) albo osobę fizyczną oraz osoby z nią spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie z nią zamieszkujące i gospodarujące (gospodarstwo domowe wieloosobowe). Nadto, przez paliwa stałe rozumie się węgiel kamienny, brykiet lub pelet zawierające co najmniej 85% węgla kamiennego, a przyznanie przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta dodatku węglowego nie wymaga wydania decyzji. Natomiast odmowa przyznania dodatku węglowego, uchylenie oraz rozstrzygnięcie w sprawie nienależnie pobranego dodatku węglowego wymagają wydania decyzji.
Stosownie do treści art. 2 ust. 9 u.d.w. wniosek o wypłatę dodatku węglowego składa się w terminie do dnia 30 listopada 2022 r., a te złożone po dniu 30 listopada 2022 r. pozostawia się bez rozpoznania (ust. 10).
Z analizy akt administracyjnych sprawy wynika, że skarżąca zachowała termin do złożenia wniosku o przyznanie dodatku węglowego. W sprawie przeprowadzono wywiad środowiskowy, na podstawie którego ustalono, że mieszkanie skarżącej znajduje się w budynku wielorodzinnym oraz stanowi samodzielny lokal składający się z 3 pokoi, kuchni, łazienki. Posiada również osobne wejście z korytarza. Nadto, lokale znajdujące się w tym budynku posiadają odrębne liczniki prądu i gazu, lecz współdzielą źródło ogrzewania, do którego stosuje się paliwa stałe.
W tym miejscu przyjdzie dostrzec, że ustawodawca dokonał nowelizacji przepisów u.d.w.
Pierwsza nowelizacja została wprowadzona na mocy ustawy z dnia 15 września 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła w związku z sytuacją na rynku paliw (Dz. U. z 2022 r. poz. 1967) i weszła w życie z dniem 20 września 2022 r. Ustawodawca do art. 2 u.d.w. dodał ust. 15a. Zgodnie z tym przepisem, dokonując weryfikacji wniosku o wypłatę dodatku węglowego, wójt, burmistrz albo prezydent miasta bierze pod uwagę w szczególności: 1) informacje wynikające z deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w art. 6m ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2022 r. poz. 1297, 1549 i 1768);
2) informacje uzyskane w związku z postępowaniem o przyznanie: a) świadczeń rodzinnych oraz dodatków do zasiłku rodzinnego, o których mowa odpowiednio w art. 2 i art. 8 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615 i 1265), b) świadczenia wychowawczego, o którym mowa w art. 4 ustawy z dnia 11 lutego 2016r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2022 r. poz. 1577), c) dodatku osłonowego, o którym mowa w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o dodatku osłonowym (Dz. U. z 2022 r. poz. 1, 202 i 1692), d) dodatku mieszkaniowego, o którym mowa w art. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2021 oraz z 2022 r. poz. 1561);
3) dane zgromadzone w rejestrze PESEL oraz rejestrze mieszkańców, o których mowa odpowiednio w art. 6 ust. 1 i art. 6a ust. 1 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz. U. z 2022 r. poz. 1191).
Druga natomiast istotna w realiach rozpoznawanej sprawy nowelizacja została wprowadzona na mocy ustawy z dnia 27 października 2022 r. o zakupie preferencyjnym paliwa stałego dla gospodarstw domowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2236) i weszła w życie z dniem 3 listopada 2022 r., a w jej wyniku do art. 2 dodano ust. 15f i 15g. Jak stanowi art. 2 ust. 15f u.d.w., w przypadku posiadania informacji wskazujących, że osoba, która nie złożyła wniosku o wypłatę dodatku węglowego, spełnia warunki jego przyznania wynikające z ustawy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może przeprowadzić wywiad środowiskowy w celu ustalenia prawa do tego dodatku. Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego sporządza się notatkę służbową. W takim przypadku organ ten przyznaje dodatek w drodze decyzji administracyjnej z urzędu, bez konieczności składania wniosku oraz bez składania odpowiedniej deklaracji dokonuje wpisu źródła ciepła do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków, jeżeli źródło nie było wcześniej zgłoszone do tej ewidencji. Przepis art. 3 ust. 2 stosuje się.
Z kolei, zgodnie z art. 2 ust. 15g u.d.w., dodatek węglowy przysługuje osobie w gospodarstwie domowym także, gdy główne źródło ogrzewania gospodarstwa domowego, o którym mowa w art. 2 ust. 1, nie zostało zgłoszone lub wpisane do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków, do dnia 11 sierpnia 2022 r., a w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego ustalono, że źródłem ogrzewania tego gospodarstwa jest źródło, o którym mowa w art. 2 ust.
- 1. Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego sporządza się notatkę służbową.
Wpis do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków, dokonywany jest przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta z urzędu bez konieczności składania odpowiedniej deklaracji.
W niniejszej sprawie wywiad środowiskowy został przeprowadzony, lecz dopiero po wniesieniu przez skarżącą odwołania, w którym zaznaczyła, że spełnia wymagania z art. 2 u.d.w. Nadto, w aktach administracyjnych znajduje się deklaracja CEEB złożona przez syna skarżącej. Brak jest natomiast tej złożonej przez skarżącą. Jednakże ustalenia wywiadu środowiskowego w tym zakresie są klarowne i pokrywają się z oświadczeniem syna skarżącej w złożonej przez niego deklaracji o źródłach ciepła i źródłach spalania paliw.
Z uwagi jednak na powyżej opisaną nowelizację u.d.w. i bezsporne przyjęcie okoliczności wynikających z wywiadu środowiskowego uzupełnienie materiału dowodowego o deklarację CEEB nie jest konieczne.
W ocenie składu orzekającego z przedstawionych powyżej przepisów dodanych w drodze nowelizacji u.d.w. wynika również, że zmierzają one, przy odformalizowaniu procedury, do objęcia pomocą finansową w postaci dodatku węglowego jak największej liczby gospodarstw domowych, zarazem obligując organy do wnikliwego i wszechstronnego zbadania sytuacji faktycznej (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 22 lutego 2023 r. sygn. akt II SA/Ke 73/23).
W tym miejscu zaakcentować należy, że organy obu instancji w swoich rozważaniach poprzestały w zasadzie jednej kwestii, tj. możliwości ustalenia odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych.
Rozstrzygając jednak tą kwestię przypomnieć wypadnie, że na mocy art. 26 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 27 października 2022 r. o zakupie preferencyjnym paliwa stałego dla gospodarstw domowych, w art. 2 u.d.w. dodano m.in. ust. 3c – 3e. I tak, w myśl art. 2 ust. 3c w przypadku, gdy pod jednym adresem miejsca zamieszkania zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe i w terminie do dnia 30 listopada 2022 r. nie jest możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem w odrębnych lokalach, nie stosuje się ust. 3a i 3b do gospodarstwa domowego, którego źródłem ogrzewania jest oddzielne lub współdzielone źródło ciepła. W tym przypadku gospodarstwu domowemu, które zajmuje lokal, dla którego nie było możliwe ustalenie odrębnego adresu, wójt, burmistrz albo prezydent miasta przyznaje dodatek węglowy w drodze decyzji administracyjnej, jeżeli w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego organ ten ustalił zamieszkiwanie pod jednym adresem w odrębnych lokalach kilku gospodarstw domowych oraz wykorzystywanie przez te gospodarstwa oddzielnego lub współdzielonego źródła ogrzewania. Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego sporządza się notatkę służbową (art. 2 ust. 3d zd. 1 i 2 u.d.w.).
Ustawodawca nie wprowadził zatem wymogu, aby okoliczność ta miała być ustalona na skutek podjęcia przez stronę formalnych kroków prowadzących do wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu, złożenia wniosku o nadanie numeru porządkowego bądź też potwierdzenia innym, konkretnym dowodem. Przepisy u.d.w. nie wymagają też wszczęcia procedury o wydzielenie odrębnego lokalu.
W orzecznictwie sądów administracyjnych niemalże jednolicie wskazuje się, iż przepisy u.d.w. nie wprowadzają "obowiązku podjęcia przez stronę sformalizowanych działań" mających na celu ustalenie odrębnego adresu, a wykazanie, iż przesłanka została spełniona może nastąpić np. poprzez złożenie oświadczenia, że do dnia 30 listopada 2022 r. nie było możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla lokalu zajmowanego przez gospodarstwo domowe strony (por. m.in. wyroki WSA w Gliwicach: z dnia 11 maja 2023 r., sygn. II SA/Gl 355/23; z dnia 8 maja 2023 r., sygn. II SAB/Gl 24/23; wyrok WSA w Łodzi z dnia 23 maja 2023 r., sygn. I SA/Łd 299/23), a następnie dokonanie oceny oświadczenia w kontekście zaistnienia warunków zastosowania art. 2 ust. 3d w zw. z art. 2 ust. 3d u.d.w.
W świetle powyższego, odmienne stanowisko organów doprowadziło do usankcjonowania nałożenia na skarżącą obowiązku, który nie wynika z przepisów u.d.w. Oznacza to, że organy obu instancji bezprawnie uzależniły przyznanie skarżącej wsparcia w postaci dodatku węglowego od przesłanki, która nie została wyartykułowana przez ustawodawcę. Tym samym doszło do naruszenia wynikającej z art. 7 Konstytucji RP zasady praworządności, powtórzonej w art. 6 k.p.a. jako jednej z fundamentalnych zasad postępowania administracyjnego.
Odnieść należy się jeszcze do jednego aspektu sprawy, tj. uzasadnień decyzji wydanych przez organy obu instancji. Organ I instancji w swych rozważaniach zauważył jedynie kwestię ustalenia odrębnego adresu miejsca zamieszkania. Natomiast organ II instancji mimo, że posiadał już ustalenia wywiadu środowiskowego, nie odniósł się do nich w ogóle, podzielając przy tym stanowisko organu I instancji i przywołując przy tym obszernie regulacje u.d.w.
W tym kontekście przypomnieć przyjdzie, że uzasadnienie faktyczne decyzji organu II instancji powinno zawierać odniesienie do zarzutów odwołania i wskazanie, które dowody oraz w jakim zakresie pozwoliły ustalić stan faktyczny przyjęty za podstawę rozstrzygnięcia. Spełnienie powyższych wymogów ma szczególne znaczenie z punktu widzenia zasady przekonywania wynikającej z art. 11 k.p.a., nakazującej organom administracji publicznej wyjaśnianie stronom zasadności przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy. Uzasadnienie prawne decyzji powinno natomiast przedstawiać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.
W tym stanie rzeczy, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.
Rozpoznając ponownie sprawę organ I instancji będzie miał na uwadze poczynione powyżej rozważania, z uwzględnieniem dokonanej przez Sąd wykładni art. 2 u.d.w. w związku z art. 153 p.p.s.a. oraz mając na uwadze zasady ogólne postępowania dowodowego, zważywszy na zarzuty podniesione w odwołaniu i w skardze.
Powołane w treści uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl.).