Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Burmistrz Gminy K. rozpatrując po raz drugi sprawę, ustalił na wniosek S. K., K. K. Spółka A Sp. j. z siedzibą w K. warunki zabudowy terenu działek nr A, B, C, D i E obręb K. położonych u zbiegu ul. A i B w K. dla budowy wolno stojącego pawilonu handlowo-usługowego o powierzchni sprzedaży do [...] m2, podpiwniczonego o dwóch kondygnacjach nadziemnych wraz z parkingami i urządzeniami infrastruktury technicznej. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia organ wskazał art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i ust. 4, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm. - dalej u.p.s.p.) oraz art. 104 k.p.a. Należy wskazać, że pierwsza zapadła w przedmiotowym postępowaniu decyzja organu I instancji została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. w trybie art. 138 § 2 k.p.a., a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia temu organowi.
Odwołanie od wydanej po raz drugi przez Burmistrza Gminy K. decyzji wnieśli do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. A. G., B. G. i M. B. współwłaściciele sąsiadującej z terenem planowanej inwestycji działki nr F położonej przy ul. A w K. domagając się jej uchylenia. Zarzucili, że zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane z naruszeniem szeregu przepisów postępowania administracyjnego, a to: art. 7, art. 8, art. 9, art. 28 oraz art. 106 k.p.a., a także naruszeniem prawa materialnego, a w szczególności art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 6 ust. 2, art. 53 ust. 1 i ust. 4 pkt 4 w związku z ust. 5, art. 60 u.p.z.p. oraz naruszeniem przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588 – dalej rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy).
Rozwijając podniesione zarzuty odwołujący się wskazali, że planowana inwestycja rażąco naruszy ich interes prawny, bowiem spowoduje "gwałtowane" obniżenie wartości ich nieruchomości. Podali, że w obowiązującym do końca 2003 r. planie miejscowym teren planowanej inwestycji mieścił się w obszarze przeznaczonym pod budownictwo mieszkaniowe, w szczególności zaś dotyczyło to sąsiadującej bezpośrednio z ich nieruchomością działki nr G. Na mocy zaskarżonej decyzji działka ta zmieniła jednak swoje przeznaczenie stając się terenem przeznaczonym pod realizację drogi obsługującej planowany pawilon handlowy. Obsługa komunikacyjna tej inwestycji powinna być tymczasem ich zdaniem, prowadzona do drogi krajowej jaką jest ul. B przez znajdującą się we władaniu [...] działkę H. Odwołujący się zakwestionowali też tryb w jakim nastąpiło uzgodnienie projektowanego zjazdu do ul. A podnosząc, że budowa takiego zjazdu wymaga wydania decyzji administracyjnej przez zarządcę drogi, której nie może zastąpić pismo "wewnętrzne" Urzędu Gminy.
Podnieśli, że takie uzgodnienie decyzji przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad nastąpiło nie na wniosek Burmistrza, lecz inwestora, a postanowienie w tej sprawie nie zostało im doręczone, co narusza ich prawa jako strony postępowania. Nie zostało im doręczone także postanowienie Starosty K. z dnia [...]r. uzgadniające projektowaną inwestycję w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych, co także narusza art. 106 k.p.a. Doręczona im decyzja nie spełnia także wymogów przewidzianych w rozporządzeniu w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy, a analiza dokonana przez architekta stanowiąca załącznik do decyzji zawiera liczne błędy i sprzeczności. Zarzucili, że na mapie stanowiącej załącznik nr [...]do decyzji nie został naniesiony projektowany pawilon handlowy, co uniemożliwiło prawidłowe przeprowadzenie wymaganej przepisami przywołanego rozporządzenia procedury zwłaszcza w zakresie projektowanej infrastruktury towarzyszącej.
Wreszcie podnieśli, że wniosek inwestora o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji pochodzący z 2005 r. jest już drugim wnioskiem tego podmiotu, bowiem w 2002 r. złożył on taki sam wniosek, a w 2003 r. zostały wydane w oparciu o niego decyzje Burmistrza Gminy K. i SKO w C.. Decyzje te zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 13 kwietnia 2005 r. sygn. akt II SA/Ka 1257/03, lecz mimo to do dnia dzisiejszego postępowanie z tego wcześniejszego wniosku nie zostało w żaden sposób zakończone.
Zaskarżoną decyzją wydaną w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 61 ust. 1 u.p.z.p. SKO utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Gminy K.. W uzasadnieniu wskazało, że w sprawie przeprowadzona została przez organ I instancji przewidziana w art. 53 ust. 3 u.p.z.p. analiza warunków zabudowy i zasad zagospodarowania oraz stanu faktycznego i prawnego terenu na którym inwestor ma zrealizować inwestycję. Projekt decyzji został sporządzony przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego architektów i posiada wymagane przepisem art. 53 ust. 4 tej ustawy uzgodnienia.
Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium wskazało, że ustalenie włączenia nieruchomości objętej wnioskiem w ciąg dróg publicznych nastąpiło w związku z uzgodnieniem takiego rozwiązania przez zarządców dróg: GDDKiA oraz Wydziału Infrastruktury Komunalnej i Inwestycji U.G. K.. Zauważyło, że brak jest podstaw do wydania na tym etapie postępowania decyzji przez Burmistrza Gminy K. w przedmiocie zjazdu z ul. A, bowiem decyzję taką wydaje się w odrębnym postępowaniu. Co do zarzutu dotyczącego niedoręczenia odwołującym się postanowień GDDKiA oraz Starosty K. wydanych w trybie uzgodnień, SKO uznało, że brak udziału wszystkich uczestników w postępowaniach uzgodnieniowych nie oznacza braku uzgodnienia. Postępowania prowadzone w trybie art. 106 k.p.a. są bowiem postępowaniami samodzielnymi, a zatem brak udziału strony w tym postępowaniu bez jej winy stanowi podstawę do wznowienia postępowania uzgodnieniowego.
Na poparcie tego stanowiska Kolegium przywołało stanowisko zajęte przez NSA w niepublikowanym wyroku z dnia 6 stycznia 2006 r. sygn. akt II OSK 379/05. Wreszcie zdaniem organu odwoławczego pozbawiony podstaw prawnych był zarzut dotyczący braku wskazania w załączniku graficznym decyzji Burmistrza lokalizacji projektowanego pawilonu, wrysowanie bowiem takiej lokalizacji do załącznika decyzji spowodowałoby wkroczenie w kompetencje organów administracji architektoniczno-budowlanej.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli A. G., B. G. i M. B. domagając się uchylenia w całości opisanej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zarzucili wydanie ich z obrazą przepisów postępowania administracyjnego (art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 i art. 11 kpa), a także wskazanych już w odwołaniu od decyzji organu I instancji przepisów prawa materialnego (art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 6 ust. 2, art. 53 ust. 1 i ust. 4 pkt 4 w zw. z ust. 5, art. 60 i art. 61 u.p.z.p. oraz przepisów rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy). W motywach i podstawach prawnych skargi powtórzona została argumentacja zamieszczona w omówionym uzasadnieniu odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej. Ponadto skarżący podnieśli, że w decyzji ustalającej warunki zabudowy nie ustalono terminu jej ważności.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. wniosło o jej oddalenie. W uzasadnieniu odpowiedzi podtrzymało w całości stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji wskazując, że podniesione przez skarżącego zarzuty były już podniesione w odwołaniu od decyzji I instancji. Kolegium odniosło się także do zarzutu, który został pominięty w uzasadnieniu jego decyzji, a to kwestii nie rozpatrzonego przez Burmistrza Gminy K. poprzedniego wniosku inwestora z 2002 r. wskazując, że po wyroku WSA w Gliwicach z dnia 13 kwietnia 2005 r. i w związku z utratą mocy obowiązującej przez dotychczasowy plan miejscowy postępowanie z tego wniosku winno być umorzone. Nie wydanie takiej decyzji przez organ I instancji nie stanowiło jednak przeszkody do rozpoznania nowego wniosku inwestora, bowiem między tymi dwoma postępowaniami nie zachodzi tożsamość przedmiotowa, gdyż zostały oparte na odmiennych podstawach prawnych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Poddana kontroli Sądu decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. nie mogła się ostać, gdyż została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz przepisów prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.
Dokonując kontroli zaskarżonego aktu w aspekcie jego zgodności z prawem należy wskazać, że w świetle art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w przypadkach, które nie dotyczą inwestycji celu publicznego w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Stosownie do art. 59 ust. 1 u.p.z.p. wydania takiej decyzji, w przypadku braku planu, wymaga w szczególności zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie lub wykonywaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Podkreślenia wymaga, że na gruncie przepisów u.p.z.p. oraz ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. nr 207, poz. 2016 ze zm. – w brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane < Dz. U. nr 93, poz. 888 >) na inwestorze ciąży wymóg uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu tylko w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Wydawana na podstawie przepisów u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu podobnie jak, decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, określa podstawowe parametry dotyczące zmiany zagospodarowania terenu, w tym odnoszące się do objętej wnioskiem inwestycji, podlegające dalszym szczegółowym ustaleniom w postępowaniu poprzedzającym realizację inwestycji, unormowanym w przepisach Prawa budowlanego oraz w regulacjach dotyczących warunków technicznych planowanych zamierzeń i ich usytuowania. Podstawowe parametry projektowanej inwestycji określone w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wiążą jednak projektanta (art. 34 ust. 1 ustawy Prawo budowlane) oraz organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę (art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). Innymi słowy omawiana decyzja wytycza ogólne podstawowe kierunki projektowanej inwestycji budowlanej, podlegające dalszym szczegółowym ustaleniom, przewidzianym w prawie budowlanym i przepisach o warunkach technicznych, w tym w zakresie usytuowania budowli w stosunku do innych obiektów i sąsiednich działek budowlanych.
Za zasadne należy uznać zatem stanowisko SKO o braku podstaw do ustalenia w załączniku graficznym do kontrolowanej decyzji szczegółowego usytuowania planowanego obiektu budowlanego względem granic sąsiednich działek. Jednocześnie zauważyć przyjdzie, że organ II instancji był w tej kwestii niekonsekwentny, bowiem akcentując brak podstaw prawnych na "wrysowanie" lokalizacji projektowanego pawilonu do załącznika mapowego decyzji organu I instancji pominął podstawową dla skarżących kwestię szczegółowego usytuowania w treści zaskarżonej decyzji zjazdu do ul. A. Tymczasem jak wynika z jej punktu [...]) tiret [...] decyzji Burmistrza zjazd ten ma zostać poprowadzony bezpośrednio przy granicy z należącą do skarżących działką nr I. Zauważyć trzeba, że w postanowieniu Generalnego Dyrektora Dróg Publicznych i Autostrad z dnia [...]r. na które powołał się organ I instancji mowa jest tylko o zjeździe zlokalizowanym przy granicy z działką nr I, a nie bezpośrednio przy tej granicy.
Dotyczące zaś tej kwestii stanowisko Wydziału Infrastruktury Komunalnej i Inwestycji Urzędu Gminy K. zawarte w piśmie z dnia [...]r.(winno być z [...]r.) podpisanym z upoważnienia Burmistrza Gminy K., na które powołał się w treści decyzji organ nie ma charakteru uzgodnienia o jakim mowa w art. 53 ust. 4 pkt 9 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., gdyż stosownie do art. 53 ust. 5 w związku z art. 64 ust. 1 tej ustawy uzgodnień decyzji o warunkach zabudowy dokonuje się w trybie art. 106 kpa, zaś w § 1 tego ostatnio wymienionego przepisu jest mowa o stanowisku innego organu.
Co się tyczy podniesionego przez skarżących zarzutu naruszenia zaskarżoną decyzją ich interesu prawnego przywołać należy pogląd prawny zawarty w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 sierpnia 1998 r. sygn. akt IV SA 1584/96 (ONSA z 2000 r. nr 1, poz. 15), który zachowuje aktualność także na gruncie obowiązujących przepisów. Zgodnie z tym poglądem ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie może być oceniana w takim zakresie jak na kolejnym etapie postępowania inwestycyjnego – etapie pozwolenia na budowę. W przeciwnym razie orzekanie o wymaganiach wynikających z ochrony interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w istocie pozbawiłoby te osoby możliwości dochodzenia ich praw w późniejszym postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, gdzie zagrożenia ich interesów przybierają o wiele bardziej konkretny kształt.
Z kolei z punktu widzenia inwestora jest niedopuszczalne, aby obowiązki z innego postępowania administracyjnego (o pozwolenie na budowę) były nakładane w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, a więc w innej sprawie i w innym postępowaniu. Ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy (art. 6 ust. 2 pkt 2 i art. 54 pkt 2 lit. d w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.) może następować tylko w takim zakresie, w jakim nie jest objęta przepisami prawa budowlanego, a więc w granicach określonych przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisami odrębnymi. Skoro bowiem celem decyzji, która zapada w tym postępowaniu, jest przesądzenie o zgodności zamierzonej inwestycji z przywołanymi przepisami, to ochrona interesów osób trzecich może być rozważana w tych właśnie granicach.
W świetle przytoczonego poglądu istotne znaczenie będzie miał zatem przywołany już wyżej przepis art. 55 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego i odpowiednio także decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. Tym samym przyjdzie wskazać, że zawarte w decyzji organu I instancji wskazanie dotyczące usytuowania zjazdu do drogi publicznej z działki inwestora bezpośrednio przy granicy działki nr I narusza interes prawny skarżących jako współwłaścicieli tej działki uniemożliwiając przykładowo oddzielenie tego zjazdu od nieruchomości skarżących pasem zieleni izolacyjnej czy ekranem akustycznym.
Jednocześnie skład Sądu podzielił stanowisko SKO w C., zgodnie z którym brak wskazania wszystkich stron we wnioskach o uzgodnienie decyzji w trybie art. 106 k.p.a. i pozbawienie przez to ich udziału w tym postępowaniu, a zwłaszcza możliwości wniesienia zażalenia stanowi podstawę do wznowienia tych postępowań w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 4 w związku z art. 126 k.p.a. Wystąpienie takiej okoliczności nie pozwala jednak na przyjęcie stanowiska o braku uzgodnienia decyzji, zwłaszcza jeżeli pominięta w tym postępowaniu strona nie zgłosiła w wymaganym terminie wniosku o wznowienie postępowania uzgodnieniowego.
Niezależnie od zarzutów i wniosków skargi, Sąd zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej zwanej P.p.s.a.) skontrolował zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję także pod kątem zgodności zawartych w nich rozstrzygnięć z przepisami prawa nie powołanymi w skardze. Kierując się tym Sąd stwierdził, że decyzja Burmistrza Gminy K. nie w pełni odpowiada wymaganiom określonym w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Ustawodawca w tym przepisie wprowadził poważne ograniczenia w zagospodarowaniu terenów pozbawionych planów zagospodarowania przestrzennego uzależniając wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy od łącznego spełnienia kilku przesłanek, co oznacza, że uchybienie którejkolwiek z nich uniemożliwia wydanie takiej decyzji. Zdaniem Sądu w zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji nie zostało zaś w dostateczny sposób wykazane wystąpienie przesłanki ustanowionej przepisem art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., albowiem nie wykazano kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy pozwalającej na lokalizację pawilonu handlowego o powierzchni sprzedaży do [...] m2 w planowanym miejscu.
Analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ stosownie do § 3 ust. 1 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy winien przeprowadzić w wyznaczonym obszarze analizowanym wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek. Granice tego obszaru wyznacza się na kopii mapy zasadniczej lub w przypadku jej braku, kopii mapy katastralnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego sporządzonej w skali 1:500 lub 1:1000, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozporządzenia). Z uwagi na to, że przedmiotowa inwestycja została przewidziana do realizacji na kilku działkach zatem wyznaczenie obszaru analizowanego winno odpowiadać trzykrotnej łącznej szerokości frontu przylegających do siebie działek nr A, J i K. Zgodnie z § 9 ust. 2 omawianego rozporządzenia wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy.
Z załącznika nr 2 do decyzji Burmistrza Gminy K. z dnia [...]r. zawierającego analizę funkcji i cech zabudowy nie wynika, w czym jej autor dopatrzył się kontynuacji zabudowy istniejącej na sąsiednich działkach. Nie zostało w niej przede wszystkim wskazane jaka działka dostępna z tej samej drogi publicznej co działki przewidziane pod inwestycję pozwoliła na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, cech i wskaźników kształtowania zabudowy w zakresie gabarytów, formy architektonicznej oraz intensywności wykorzystania terenu, co wynika z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Do decyzji tej nie został także dołączony wymagany załącznik stanowiący część graficzną przeprowadzonej analizy, chociaż w aktach sprawy znajdował się taki dokument oznaczony jako załącznik nr [...] do decyzji z dnia [...]r.
W tym stanie rzeczy zdaniem Sądu nie zostały spełnione warunki pozwalające na ustalenie warunków zabudowy dla budowy pawilonu handlowego o powierzchni sprzedaży [...]m2 na działkach wymienionych w kontrolowanych decyzjach. Stosownie do § 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy przez funkcje zabudowy i zagospodarowania terenu należy bowiem rozumieć sposób użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu zgodny z przepisami odrębnymi. Kontynuacja funkcji zabudowy oznacza zatem, że nowa zabudowa musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu i nie może godzić w zastany stan rzeczy (por. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz. Red. Z. Niewiadomski, Warszawa 2005 r. s. 501).
W świetle powyższych wywodów o kontynuacji przez projektowany pawilon handlowy funkcji istniejącej zabudowy można mówić zatem jedynie w przypadku, gdyby w obszarze analizowanym znajdowały się obiekty budowlane związane funkcjonalnie z handlem lub usługami.
Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji zastosuje się do wskazań Sądu. W szczególności zaś wyda decyzję zawierającą część tekstową i graficzną oraz dołączy do niej stosowne załączniki sporządzone zgodnie z wymogami § 9 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy. W decyzji tej pominięte zostaną także ustalenia dotyczące szczegółowego usytuowania planowanego zjazdu z ul. A. Z przytoczonych względów na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, c oraz art. 152 P.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął na mocy art. 200, art. 202 § 2 i art. 205 P.p.s.a.