Uzasadnienie
Pismem z dnia [...] r. A. B. zwróciła się do Burmistrza Miasta i Gminy K. o rozgraniczenie nieruchomości położonych w K., o numerach ewidencyjnych: [...] (działka należąca do B. i D. K.), [...] (działka należąca do A. i A. B.) oraz [...] (działka należąca do B. B.). Wnioskodawczyni wyjaśniła, że przez wymienione działki przebiega droga dojazdowa o długości [...] m i szerokości [...] m, wytyczona już w [...] r. na podstawie "dobrowolnej umowy sprzedaży", a fakt jej istnienia potwierdza także kolejna nieformalna umowa sprzedaży z [...] r. Ponadto, o służebności przejazdu i przechodu wspomina się w kwestionariuszu z [...] r., opracowanym w związku z uregulowaniem własności gospodarstwa rolnego oraz w kilku dokumentach urzędowych, tj. decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z [...] r., załączniku do zezwolenia z [...] r. oraz mapie ewidencyjnej przedmiotowego terenu.
Dalej podniosła, że obecni właściciele działki nr [...] zagrodzili istniejący od wielu lat przejazd do innych działek, stąd zachodzi konieczność rozgraniczenia nieruchomości poprzez "odtworzenie granicy pomiędzy drogą a wymienionymi nieruchomościami".
Uzupełniając wniosek na wezwanie organu, A. B. podtrzymała żądanie wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego, dotyczącego wymienionych wcześniej działek, oraz nadesłała mapę ewidencyjną, na której samodzielnie zaznaczyła przebieg spornej drogi.
W trakcie prowadzonych przez organ oględzin A. B. oraz B. B. przyznały, iż żądanie rozgraniczenia ma na celu formalne wytyczenie istniejącej od ponad czterdziestu lat drogi dojazdowej z działki nr [...] do ich działek. Nadto, B. B. wyraziła przekonanie, iż droga dojazdowa nie jest wliczona do powierzchni działki nr [...]. Z kolei małżonkowie K. kategorycznie sprzeciwili się dokonywaniu rozgraniczenia, bowiem znają granice swojej własności i nie mają wątpliwości, że przedmiotowy dojazd znajduje się na ich nieruchomości.
W dniu [...] r. Burmistrz Miasta i Gminy K., działając na podstawie art. 29 ust. 3, art. 30 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, wydał postanowienie, którym odmówił wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego nieruchomości nr ewid. [...],[...],[...], położonych w K. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia przedstawił przebieg dotychczasowego postępowania administracyjnego, akcentując, iż wnioskowane rozgraniczenie - wedle oświadczenia A. B. oraz B. B. - ma na celu wydzielenie z działki nr [...] drogi dojazdowej do pozostałych zabudowanych działek o numerach [...] i [...]. W związku z tak określonym żądaniem wyjaśnił, iż po myśli art. 145 § 1 K.c., właściciel nieruchomości pozbawionej dostępu do drogi publicznej ma prawo żądać od właścicieli gruntów sąsiednich ustanowienia za wynagrodzeniem potrzebnej drogi koniecznej, natomiast postępowanie w tym zakresie może być przeprowadzone wyłącznie na drodze postępowania cywilnego. Załącznik do niniejszego rozstrzygnięcia stanowi mapa ewidencyjna gruntów z naniesionymi granicami działek objętych wnioskiem o rozgraniczenie.
W skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. zażaleniu A. B. wniosła o zmianę powyższego postanowienia i wszczęcie postępowania o rozgraniczenie nieruchomości. W jej ocenie organ pierwszej instancji błędnie przyjął, niż celem rozgraniczenia ma być wydzielenie drogi dojazdowej, bowiem droga taka już istnieje, co zresztą potwierdzili urzędnicy. Stąd, małżonkowie K. nie mają legitymacji do likwidacji drogi, a ich własność kończy się "na ogrodzeniu". Dalsze zarzuty dotyczyły naruszenia przez organ zasad ogólnych postępowania administracyjnego, wyrażonych w art. art. 7, 8, 9 i 10 Kodeksu postępowania administracyjnego, oraz braku prawidłowego uzasadnienia skarżonego postanowienia, z którego nie wynika na jakich konkretnie dowodach oparł się organ i dlaczego odmówił wiarygodności dowodom przedstawionym przez stronę.
W wyniku rozpatrzenia zażalenia Samorządowe kolegium Odwoławcze w C. utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie (postanowienie z dnia [...] r.). Powołując się na przepis art. 29 i 30 Prawa geodezyjnego i kartograficznego wywodziło, że postępowanie rozgraniczeniowe przeprowadza się z urzędu lub na wniosek strony, a jego celem jest ustalenie przebiegu granic nieruchomości przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenia tych punktów znakami geodezyjnymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów. Uprawnionym do wystąpienia z wnioskiem o rozgraniczenie jest strona w rozumieniu art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, a więc każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie. Zdaniem organu odwoławczego ma to o tyle istotne znaczenie, że w razie sporu co do przebiegu granic postępowanie rozgraniczeniowe przechodzi z etapu postępowania administracyjnego do postępowania przed sądem powszechnym.
W orzecznictwie Sądu Najwyższego prezentowany jest pogląd, iż osoba która wszczęła omawiane postępowanie przed organami administracji pozostaje nadal wnioskodawcą w postępowaniu przed sądem. Sąd Najwyższy stwierdził również, że zainteresowanymi w sprawie o rozgraniczenie są - oprócz właściciela nieruchomości - użytkownicy wieczyści, posiadacze samoistni oraz osoby, którym przysługują niektóre z praw rzeczowych do gruntu. Do osób zainteresowanych w rozumieniu art. 510 K.p.c. nie będą jednak należeć osoby korzystające z cudzej nieruchomości w zakresie prawa przejazdu i przechodu.
Dalej Kolegium zaznaczyło, iż wnioskodawczyni wnosiła o rozgraniczenie działek nr [...],[...] i [...] oraz o wydzielenie drogi dojazdowej do jej działki a także działki jej córki. Za słuszne uznało stanowisko Burmistrza Miasta i Gminy K., iż w oparciu o przepis art. 29 Prawa geodezyjnego i kartograficznego nie można ustalać dróg dojazdowych, co w niniejszej sprawie miało polegać na wydzieleniu pod drogę pasa gruntu z nieruchomości należącej do innego podmiotu. Wnioskodawczyni ma prawo żądać rozgraniczenia z działką nr [...], ale tylko odnośnie wspólnej granicy.
Ponadto Kolegium wyjaśniło, że dojazd do działek o numerach [...] i [...] wynikał z nieformalnych umów sprzedaży gruntu, zatem wnioskodawczyni, jak i jej córce, przysługuje prawo złożenia wniosku do sądu powszechnego o ustanowienie drogi koniecznej, możliwe jest także wydzielenie takiej drogi na zgodny wniosek wszystkich stron postępowania. Odnosząc się do zarzutu błędnych ustaleń organu pierwszej instancji, Kolegium przywołało treść protokołu oględzin, z które jasno wynikają intencje strony co do wydzielenia dojazdu do działek oraz wskazało na dostarczoną przez wnioskodawczynię mapę ewidencyjną, na której nakreśliła linię przyszłego rozgraniczenia.
W skardze na powyższe postanowienie A. B. wniosła o jego uchylenie, zarzucając, iż organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutów podniesionych w zażaleniu. W znacznej części argumentacja skargi pokrywa się z treścią zarzutów zgłaszanych w postępowaniu administracyjnym. Nadto skarżąca zaakcentowała, iż fakt istnienia drogi dojazdowej, której "urzędowego potwierdzenia" domagała się w złożonym wniosku o rozgraniczenie, wynika chociażby z pozwolenia na budowę, jakie zostało wydane jej córce. Niestety, orzekające w sprawie organy nie wskazały przyczyn pominięcia tego dowodu, mimo obowiązku należytego i wyczerpującego informowania stron postępowania o okolicznościach prawnych i faktycznych, którymi się kierowano w toku załatwiania sprawy.
W trakcie rozprawy sądowej pełnomocnik uczestniczki postępowania B. K. wniósł o oddalenie skargi, podkreślając, że wnioski skarżącej zmierzają do wydzielenia działki z przeznaczeniem na dojazd, a nie do rozgraniczenia nieruchomości.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skargę należało uwzględnić, choć nie z powodów w niej wywiedzionych.
Zgodnie z treścią art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związane - stosownie do przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co pozwala i obliguje do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. W ramach badania legalności zaskarżonego aktu sąd wybiera właściwy sposób rozstrzygnięcia, przewidziany w przepisach art. 145 - 150 P.p.s.a., przy czym kontrola zgodności z prawem aktu nie może być przeprowadzona dowolnie, lecz powinna przebiegać w pewnej określonej kolejności. W pierwszym rzędzie należy wziąć pod uwagę ewentualne wystąpienie wad powodujących nieważność aktu, bowiem ich ujawnienie czyni dalszą kontrolę nie tylko zbędną, ale i niedopuszczalną (patrz Tadeusz Woś w: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska "Postępowanie sądowoadministracyjne", Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004r., str. 292, 307-307).
Tak przeprowadzona kontrola zaskarżonego postanowienia oraz objętego rozpoznaniem Sądu - na podstawie art. 135 P.p.s.a. - postanowienia organu pierwszej instancji wykazała, że podjęto je z naruszeniem prawa, przy czym charakter popełnionego naruszenia stanowi kwalifikowane uchybienie, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej K.p.a., które skutkuje stwierdzeniem nieważności wadliwego aktu.
Rozważania w niniejszej sprawie należy rozpocząć od dokonania szczegółowej analizy treści art. 30 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.), zwanej dalej ustawą, z którego to przepisu, w powiązaniu z art. 123 K.p.a., organy administracji obu instancji wyprowadziły podstawę prawną do podjęcia rozstrzygnięcia w postaci postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego. Zgodnie ze wskazanym art. 30 ustawy, wójtowie (burmistrzowie, prezydenci miast) przeprowadzają rozgraniczenie nieruchomości z urzędu lub na wniosek strony (ust. 1). Postanowienie o wszczęciu postępowania w sprawie scalenia gruntów zastępuje postanowienie o wszczęciu postępowania o rozgraniczenie nieruchomości (ust. 3). Na postanowienie o wszczęciu postępowania o rozgraniczenie nieruchomości nie służy zażalenie (ust. 4). Z zacytowanego przepisu wyraźnie wynika, po pierwsze, że dla uruchomienia postępowania dotyczącego rozgraniczenia nieruchomości - prowadzonego na wniosek, jak i z urzędu - konieczne jest wydanie postanowienia wszczynającego takie postępowanie, po drugie zaś, że postanowienie to - z woli prawodawcy - nie jest zaskarżalne.
Zdaniem Sądu, tak wyłożony przepis, ani też żaden inny przepis ustawy nie pozwalają na wydanie rozstrzygnięcia odmawiającego wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego, nawet w sytuacji gdy z wnioskiem o uruchomienie postępowania wystąpi podmiot pozbawiony przymiotu strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. Regulacje prawa administracyjnego, traktowanego jako całość, nie przewidują - co do zasady - odrębnego rozstrzygnięcia w przedmiocie wszczęcia postępowania, a wyjątki od tej zasady wynikają wyłącznie z konkretnych norm ustawowych. Jednym z takich wyjątkowych przypadków jest komentowany art. 30 ust. 4 ustawy, który upoważnia organ do wydania postanowienia o wszczęciu postępowania. Odtworzenie treści i sensu wskazanego przepisu nie budzi żadnych wątpliwości, zatem dla jego prawidłowego odczytania wystarczające jest zastosowanie podstawowego sposobu wykładni, czyli wykładni językowej. Dla szerszego przedstawienia tego problemu warto dodać, że w doktrynie i judykaturze sformułowana została reguła określająca następującą kolejność różnych sposobów wykładni: wykładnia językowa, systemowa, funkcjonalna (celowościowa).
Natomiast w myśl zasady clara non sunt interpretanda, nie występuje potrzeba i możliwość dokonywania wykładni systemowej i funkcjonalnej, gdy wynik wykładni gramatycznej jest jednoznaczny (patrz wyrok SN z 9 czerwca 1994 r., III PZP 36/87, OSNC 1988/2-3/23 i wyrok NSA z 9 czerwca 1994 r., SA/Po 565/94, POP 1996/3/82). Pamiętając o tych uwagach uzasadnione wydaje się postawienie tezy, że w sytuacji gdyby ustawodawca dopuścił możliwość wydania postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania w określonej kategorii spraw, postanowiłby o tym wyraźnie w przepisie, tak jak to przykładowo uczynił w art. 149 § 3 K.p.a. ("Odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze decyzji"), bądź posłużyłby się się ogólnym zwrotem, np.: "postanowienie w sprawie...", który pozwala na wydanie rozstrzygnięcia pozytywnego, jak i negatywnego (por. np. art. 101 K.p.a.). Tymczasem, przepis art. 30 ust. 3 i 4 ustawy mówi jedynie o postanowieniu o wszczęciu postępowania o rozgraniczenie nieruchomości, stąd organy administracji orzekające w niniejszej sprawie w sposób nieuprawniony odmówiły uruchomienia postępowania wnioskowanego przez A. B. Nieporozumieniem jest też powoływanie się na treść art. 123 K.p.a., gdy idzie o prawną formę podjętych aktów.
Postanowienia wydawane przez organy administracji nie rozstrzygają o istocie sprawy (por. § 2 art. 123 K.p.a.), gdyż dotyczą poszczególnych kwestii incydentalnych wynikających w toku postępowania. Niewątpliwie, takiego charakteru nie posiada rozstrzygnięcie dotyczące legitymacji podmiotu do uruchomienia postępowania rozgraniczeniowego. Ponadto umknęło organom obu instancji, iż zażalenie na postanowienie przysługuje tylko wówczas, gdy ustawa tak stanowi. Skoro w niniejszej sprawie brak jest takiego unormowania, nie było podstaw do weryfikacji postanowienia organu pierwszej instancji w toku instancji. Już tylko z tej przyczyny należałoby stwierdzić nieważność zaskarżonego postanowienia.
Dodatkowo, dla pełnego zobrazowania omawianych kwestii procesowych, warto przywołać trafne poglądy autora glosy do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodka Zamiejscowego w Łodzi z dnia 21 września 2000 r., sygn. akt II SA/Łd 1077/97, w którym dopatrzono się podstawy do wydania rozstrzygnięcia (decyzji) o odmowie wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego w treści art. 30 ustawy. Glosator, krytykując tezę postawioną przez NSA we wskazanym wyroku, celnie zauważył m.in., że wobec braku rozwiązań ustawowych co do odmowy wszczęcia postępowania, rozwiązania problemu reakcji organu administracji na sytuację, w której wniosek pochodzi od podmiotu nieuprawnionego, należy poszukiwać na gruncie przepisów K.p.a. Wskazuje w tym zakresie na dwie możliwości: pismo informujące oraz decyzja o umorzeniu postępowania, choć jednocześnie skłania się ku tej drugiej możliwości, uznając brak interesu prawnego wnioskodawcy za przesłankę bezprzedmiotowości postępowania, o jakiej mowa w art. 105 K.p.a. (patrz: M. B. - glosa do cyt. wyżej wyroku NSA, publ.
OSP 2002/7-8/99). W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, stanowisko to zasługuje na pełną aprobatę, podobny też pogląd został wyrażony w wyroku z dnia 31 marca 2008 r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1014/07, niepubl.
Podsumowując dotychczasowe wywody stwierdzić przyjdzie, iż w sprawie z wniosku A. B. organy obu instancji bezzasadnie dopatrzyły się podstawy prawnej dla wydania postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania. W szczególności nie stanowi jej przepis art. 30 ustawy. W płaszczyźnie logiczno-językowej jest on jasny i jednoznaczny, zatem w jego odkodowaniu zbędne jest posługiwanie się wykładnią funkcjonalną, czy systemową. Powtórzyć zatem jeszcze raz trzeba, że omawiany przepis upoważnia - wyraźnie i wyłącznie - do wydania postanowienia o wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego, zaś odmienne stanowisko w tej materii stanowi o nadinterpretacji omawianej regulacji, i - co więcej - pozostaje w sprzeczności z zamiarem ustawodawcy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego-Ośrodka Zamiejscowego w Rzeszowie z 23 października 2002 r., sygn. akt SA/Rz 1569/01, niepubl.; a także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego-Ośrodka Zamiejscowego w Łodzi z dnia 14 marca 2001 r., sygn. akt II SA/Łd 1139/98, niepubl.).
W konsekwencji uznać trzeba, że wydane w rozpoznawanej sprawie akty zostały podjęte bez podstawy prawnej, co z kolei świadczy o zaktualizowaniu się przesłanki, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Przepis art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. obliguje Sąd do stwierdzenia nieważności postanowienia, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kodeksie postępowania administracyjnego, dlatego - na podstawie wskazanego ostatnio przepisu w zw. z art. 135 § 1 P.p.s.a. - należało stwierdzić nieważność kwestionowanego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji, orzekając jednocześnie o niewykonywaniu zaskarżonego postanowienia, po myśli art. 152 P.p.s.a.
Na koniec, celowym zdaje się powtórzenie, że ujawnienie wad skutkujących stwierdzeniem nieważności aktu, czyni niedopuszczalną jego dalszą kontrolę, w tym także pod kątem zarzutów podniesionych w skardze. Zarzuty te będą stanowiły przedmiot oceny organu pierwszej instancji (ewentualnie także organu odwoławczego), albowiem stwierdzenie nieważności wydanych w niniejszej sprawie postanowień oznacza, że sprawa ta "wraca" do Burmistrza Miasta i Gminy K.