Uzasadnienie
Decyzją z dnia 7 lutego 2023 r. nr [...], wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta K. na podstawie art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 615 z późn. zm., dalej: "u.ś.r."), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie: tekst jedn. Dz. U z 2023 r., poz. 775 z późn. zm., dalej: "k.p.a."), odmówiono A. B. (dalej: "Strona", "Skarżąca") przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką S. S. (dalej: "osoba wymagająca opieki").
W motywach rozstrzygnięcia organ w powołaniu na treść art. 17 ust. 1b u.ś.r. stwierdził, że w sprawie nie spełniono warunku zawartego w tym przepisie, bowiem jak wynika z orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, niepełnosprawność osoby wymagającej opieki istnieje od 1991 r. (42 roku życia).
Decyzja została doręczona w dniu 16 lutego 2023 r.
Strona w dniu 17 lutego 2023 r. wniosła odwołanie od opisanej wyżej decyzji wskazując, że skoro w świetle przepisów Konstytucji RP obywatele są równi to powinni mieć takie same uprawnienia ze strony Państwa, a niczym nie różni się niepełnosprawność powstała przez 18 rokiem życia od niepełnosprawności pozostałej w późniejszym wieku. Zauważyła, że niezależnie od wieku powstania niepełnosprawności osoby te wymagają podobnej opieki i podobnych kosztów utrzymania oraz utrzymania osoby, która sprawuje opiekę. W takiej sytuacji znalazła się Strona i jej matka - osoba nad którą Strona sprawuje opiekę.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach, w oparciu o art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 570) i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., decyzją z dnia 3 marca 2023 r. nr SKO.PSŚ/41.5/570/2023/5364, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
Na wstępie uzasadnienia organ odwoławczy przedstawił dotychczas przeprowadzone w sprawie czynności oraz przywołał podstawę normatywną rozstrzygnięcia. Po rozważeniu stanu prawnego i faktycznego sprawy, przywołując wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. K 38/13 podał, że nie podziela stanowiska organu pierwszej instancji w zakresie oparcia odmowy przyznania świadczenia o moment powstania niepełnosprawności. Dalej organ odwoławczy stwierdził, iż rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji zasługuje na utrzymanie w mocy, ponieważ zakres opieki jakiej wymaga osoba wymagająca opieki nie wyklucza podjęcia przez Stronę zatrudnienia choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Wskazał, w powołaniu na okoliczności sprawy, że Strona nie musi całodobowo wykonywać względem matki takich zabiegów opiekuńczych, które wymagałyby jej stałej obecności i nieustannego zaangażowania, mogą być one bowiem realizowane także w warunkach zatrudnienia i nie wymagają całkowicie rezygnacji z podejmowania pracy zarobkowej.
Organ odwoławczy wyjaśnił przy tym, że opieka powinna być tak absorbująca, że podjęcie jakiejkolwiek aktywności zawodowej przez opiekuna musiałoby się odbyć ze szkodą dla osoby wymagającej opieki. W powołaniu na orzecznictwo sądów administracyjnych podał także, iż ocena charakteru sprawowanej rzeczywiście opieki nad osobą niepełnosprawną nie oznacza zakwestionowania stanu jej zdrowia.
Decyzja została doręczona w dniu 9 marca 2023 r.
Z rozstrzygnięciem nie zgodziła się Skarżąca wnosząc w dniu 6 kwietnia 2023 r., sporządzoną przez profesjonalnego pełnomocnika, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Względem zaskarżonej decyzji podniosła zarzuty naruszenia:
- 1. art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez Skarżącą w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji;
- 2. art. 7, art. 8 i art. 77 k.p.a. polegającego na wydaniu arbitralnego rozstrzygnięcia w zakresie oceny charakteru i zakresu sprawowanej przez Skarżącą opieki nad niepełnosprawną matką i wywiedzenia w tym zakresie nieprawidłowych wniosków, iż opieka ta nie spełnia przesłanek określonych art. 17 ust. 1 u.ś.r., pomimo, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie dawał podstaw do poczynienia takich ustaleń.
Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu wskazała, iż warunku "stałej" opieki nie można rozumieć jako wykonywanie opieki nieustannie i przez 24 godziny na dobę, zaś "długotrwała" opieka to piecza nad niepełnosprawną osobą, której zakres wyznaczony jest niepełnosprawnością osoby wymagającej opieki. Zdaniem Skarżącej z uzasadnienia zakażonej decyzji nie wynika, na jakiej podstawie organ poczynił ustalenia, w oparciu o które stwierdził, iż Skarżąca nie musi całodobowo wykonywać względem matki takich zabiegów opiekuńczych, które wymagałyby jej stałej obecności i nieustannego zaangażowania, i które mogłyby być realizowane także w warunkach zatrudnienia (przy odpowiedniej organizacji czynności higienicznych, porządkowych, zakupów, czy wcześniejszego przygotowywania posiłków) i nie wymagałyby całkowitej rezygnacji z pracy.
W ocenie Skarżącej materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie pozwala na wywiedzenie takich wniosków. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie wskazuje, na jakich dowodach organ oparł swoje ustalenia w kwestionowanym zakresie.
Dalej wskazała, iż stan zdrowia jej matki wymaga codziennego udziału Skarżącej w czynnościach pielęgnacyjnych, higienicznych, zakupach i przygotowywaniu posiłków. Jeżeli Skarżąca w danym momencie nie wykonuje ww. czynności to pozostaje w stałej gotowości do czynności opiekuńczych (skorzystanie z toalety, podanie posiłku, podanie leków itp.). Stan niepełnosprawności i zdrowia matki Skarżącej umożliwia jej jedynie krótkotrwałe opuszczenie domu w celu załatwienia najpilniejszych spraw. Skarżąca w razie potrzeby opuszcza dom na 1-2 godziny, a następnie konieczny jest jej powrót do domu, aby pomóc Skarżącej w dojściu do toalety, podaniu posiłku. Wyjścia te nie są możliwe do zaplanowania, co skutkuje brakiem możliwości podjęcia zatrudnienia. Podkreśliła, że opieka sprawowana przez Skarżącą cechuje się też przymiotem długotrwałości, ponieważ stan zdrowia osoby niepełnosprawnej nie rokuje poprawy.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach wniosło o jej oddalenie. Kolegium podtrzymało argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.
Przystępując do rozpoznania sprawy, Sąd miał na uwadze, iż zgodnie z regulacją art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1).
Wskazana kontrola nie oznacza jednak przejęcia przez sąd sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części - art. 151 p.p.s.a.
Przeprowadzona zgodnie z kryterium legalności kontrola zaskarżonej decyzji wykazała, że decyzje organów pierwszej i drugiej instancji zostały wydane z naruszeniem obowiązujących przepisów proceduralnych uzasadniającym ich uchylenie w całości. Skarga zasługiwała zatem na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli rozpoznawanej sprawy, w oparciu o wymienione powyżej kryteria, stała się decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 3 marca 2023 r. nr SKO.PSŚ/41.5/570/2023/5364 utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji – Prezydenta Miasta K. z dnia 7 lutego 2023 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego.
Podstawę materialnoprawną wydanego w sprawie rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, w szczególności art. 17 tej ustawy. Stosownie do treści ust. 1 wskazanej regulacji świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Świadczenie przyznawane jest w celu zrekompensowania osobom zdolnym do pracy kosztów związanych z decyzją o rezygnacji z zatrudnienia, w szczególności utraconych przez nie dochodów (zob. B. Chludziński w: P. Rączka (red.), Świadczenia rodzinne. Komentarz, Lex el. 2021). Ustawodawca w przywołanej regulacji stanowi o konieczności niepodejmowania bądź rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą tej opieki wymagającą.
W rozpatrywanej sprawie organy administracji publicznej orzekające w sprawie odmówiły przyznania Skarżącej wnioskowanego świadczenia. Wyjaśniając przyczynę odmowy organ pierwszej instancji wskazał na moment powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki (art. 17 ust. 1b u.ś.r.). Organ odwoławczy zasadnie nie podzielił tej przyczyny odmowy.
Odnotowania w tym miejscu wymaga, iż przyczyna odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie może bowiem zostać oparta na tej części przepisu art. 17 ust. 1b, która została uznana, wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. K 38/13, za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 5 grudnia 2017 r. sygn. I OSK 1079/17, jeżeli Trybunał Konstytucyjny uznał art. 17 ust. 1b u.ś.r. za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, to znaczy, że od dnia 23 października 2014 r., w którym weszło w życie omawiane orzeczenie, powołany art. 17 ust. 1b nie może być stosowany w dotychczasowym kształcie swojej treści zakwestionowanej przez Trybunał Konstytucyjny.
Organ odwoławczy motywując natomiast utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji wskazał, że podejmowane przez Skarżącą w ramach opieki czynności mogą być realizowane również w warunkach zatrudnienia, wyjaśniając, że Strona nie musi całodobowo wykonywać takich zabiegów opiekuńczych, które wymagałyby jej stałej obecności i nieustannego zaangażowania. Skarżąca natomiast podniosła, iż zakres sprawowanej przez nią opieki nad osobą niepełnosprawną uniemożliwia jej podejmowanie jakiegokolwiek zatrudnienia bądź innej pracy zarobkowej nawet w niepełnym wymiarze czasu pracy.
Z akt administracyjnych przedłożonych do sprawy wynika, iż postępowanie zostało wszczęte na wniosek Strony złożony w dniu 3 stycznia 2023 r. (karta nr 1 akt administracyjnych), osoba wymagająca opieki legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności nr [...] wydanym przez Miejski Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w K. dnia 19 marca 2009 r., wydanym na stałe (karta nr 17 akt administracyjnych). Małżonek osoby wymagającej opieki – S.S. zmarł w 2006 r. (odpis skrócony aktu zgonu). Skarżąca nie pracuje, jest zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy, ostatnio pozostawała w zatrudnieniu w okresie od 7 lipca 2014 r. do 30 listopada 2022 r. (karta nr 17, 19, 43 akt administracyjnych).
Z przeprowadzonego wywiadu wynika, że osoba wymagająca opieki prowadzi wspólne gospodarstwo domowe ze swoją córką – Skarżącą, oraz wnukiem. Opiekę nad osobą niepełnosprawną sprawuje Skarżąca, która pomaga w podstawowych czynnościach życiowych. Matka Skarżącej choruje na niewydolność (niedokrwienie) serca, miażdżycę, przeszła zawał mięśnia sercowego w 1997 r. oraz udar mózgu w 2004 r., ponadto choruje na nadciśnienie tętnicze, cukrzycę, padaczkę, chorobę zwyrodnieniową kręgosłupa, niedosłuch. Porusza się samodzielnie (z trudem) w obrębie mieszkania, wychodzi jedynie z pomocą córki, wymaga pomocy w prowadzeniu gospodarstwa domowego, którą to pomoc świadczy Skarżąca. W trakcie wywiadu Skarżąca oraz jej matka oświadczyły, że osoba wymagająca opieki ma problemy z samodzielnym poruszaniem się, przygotowywaniem posiłków, prowadzeniem gospodarstwa domowego oraz ma problemy z samodzielnym dbaniem o higienę (wymaga pomocy w myciu, kąpaniu).
Strona oświadczyła, że codziennie sprawuje opiekę nad matką, zajmuje się sprzątaniem, przygotowywaniem posiłków, praniem, zakupami, załatwia sprawy urzędowe, prowadzi rehabilitację i ćwiczenia, organizuje dojazdy do lekarzy specjalistów, umawia wizyty oraz w nich uczestnicy, pilnuje terminów związanych z leczeniem oraz przyjmowania leków (wyniki wywiadu środowiskowego z dnia 31 stycznia 2023 r., karta nr 55 akt administracyjnych).
Zgodnie z oświadczeniem Skarżącej pomaga matce w codziennych czynnościach: przygotowuje posiłki, podaje leki, pomaga w codziennej higienie osobistej, pomaga w rehabilitacji, załatwia wszystkie sprawy urzędowe, organizuje wizyty lekarskie oraz uczęszcza w tych wizytach, prowadzi gospodarstwo domowe (oświadczenie z dnia 31 stycznia 2023 r., karta nr 51 akt administracyjnych).
Skarżąca oświadczyła również, że z zaleceń lekarzy wynika, ze matka powinna prowadzić tryb życia leżąco-siedzący, porusza się tylko przy pomocy chodzika i tylko po domu, przy pomocy asekuracji Skarżącej, z uwagi na zawroty głowy. Wskazała także, że poza Stroną nie ma innych osób, które mogłyby się zaopiekować matką, a rodzeństwo Skarżącej nie jest w stanie pomagać matce w codziennym funkcjonowaniu (oświadczenie z dnia 3 stycznia 2023 r., karta nr 17 akt administracyjnych).
Uwzględniając powyższe, w ocenie Sądu odmowa przyznania wnioskowanego świadczenia, w realiach niniejszej sprawy, pozostaje co najmniej przedwczesna.
Analiza przedłożonych do sprawy akt administracyjnych pozwala stwierdzić, iż niewątpliwie nie została wyjaśniona zasadnicza kwestia czy opieka sprawowana przez Skarżącą nad matką jest tak absorbująca, że podjęcie jakiejkolwiek aktywności zawodowej przez opiekuna musiałoby się odbyć ze szkodą dla osoby wymagającej tej opieki. Mianowicie, w sprawie nie dokonano przede wszystkim ustaleń w zakresie częstotliwości wykonywanych przez Skarżącą poszczególnych czynności w ramach sprawowanej opieki, dobowego wymiaru zaangażowanego czasu Skarżącej dla ich wykonania, pór dnia, w których są podejmowane. Powyższe wymagało szczegółowych ustaleń zakresu sprawowanej opieki, a także oddziaływania schorzeń osoby niepełnosprawnej na jej codzienne funkcjonowanie oraz potrzebę wsparcia opiekuna. Konieczne pozostaje również ustalenie jakie czynności osoba wymagająca opieki jest w stanie wykonywać samodzielnie.
Sąd zważył przy tym, iż prawidłowe rozumienie art. 17 ust. 1 u.ś.r. musi uwzględniać przede wszystkim cel świadczenia pielęgnacyjnego, którym jest rekompensata za sprawowanie faktycznej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, powodującej w konsekwencji niemożność wykonywania jakiejkolwiek pracy zarobkowej przez opiekuna (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 18 stycznia 2022 r. sygn. II SA/Ol 1038/21). Natomiast organ odwoławczy odmawiając Skarżącej przyznania wnioskowanego świadczenia zastosował, w oparciu o niepełne ustalenia faktyczne, bardzo surowe kryteria przyjmując, że wykonywane przez Stronę czynności nie pozwalają na ustalenia spełnienia przesłanek przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (str. 4 uzasadnienia zaskarżonej decyzji).
Sąd zwraca uwagę, na ugruntowany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, iż sprawowanie opieki nie oznacza, aby była ona sprawowana przez siedem dni w tygodniu i przez 24 godziny na dobę (por. m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 2 lipca 2020 r. sygn. III SA/Gd 482/20, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 listopada 2021 r. sygn. III SA/Kr 840/21, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 1 grudnia 2021 r. sygn. II SA/Bd 989/21, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 listopada 2021 r. sygn. II SA/Gl 951/21). Konieczne jest w tym zakresie uwzględnienie chociażby odpoczynku dobowego. Na powyższe zasadnie zwrócono uwagę w treści uzasadnienia skargi.
Zgodzić należy się, że niektóre z wymienionych w wynikach wywiadu, a także wskazanych przez samą Skarżącą, czynności wykonywanych w ramach opieki, takich jak przykładowo robienie zakupów, umawianie wizyt lekarskich, porządki domowe, zasadniczo nie wymagają rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Odmiennie mogą jednak zostać ocenione, jeśli pozostają w kumulacji z innymi czynnościami wykonywanymi w ramach sprawowanej opieki. Czynności pielęgnacyjne wykonywane wobec matki, tj. pomoc w codziennej higienie osobistej, rehabilitacji, pomoc w podawaniu leków, tym bardziej w sygnalizowanej trudności w poruszaniu się osoby wymagającej opieki, mogłoby skutkować koniecznością rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej celem sprawowania tej opieki.
Sąd zauważa również, iż z akt sprawy nie wynika czy rezygnacja z zatrudnienia przez Skarżącą w listopadzie 2022 r. związana była z pogorszeniem się stanu zdrowia matki Skarżącej. Ustalenia organu nie wyjaśniają tej kwestii. Jak natomiast wynika z Karty informacyjnej leczenia szpitalnego zalegającej w aktach, matka Skarżącej była hospitalizowana w okresie od 31 października 2022 r. do 17 listopada 2022 r. (karta nr 45 akt administracyjnych).
W związku z tym koniecznie pozostaje ustalenie wskazanych wyżej okoliczności faktycznych oraz dokonanie oceny czy w wyniku ustaleń uprawnione będą nadal twierdzenia o możliwości podjęcia przez Skarżącą pracy zarobkowej nawet w niepełnym zakresie. Sformułowana przez organ odwoławczy przyczyna odmowy wymagała bowiem przeprowadzenia szczegółowego postępowania dowodowego. W ocenie Sądu organy naruszyły obowiązek wyjaśnienia stanu faktycznego w stopniu koniecznym do rozstrzygnięcia i ustalenia wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy w aspekcie podstawy materialnoprawnej określonej w art. 17 ust. 1 u.ś.r. Przeprowadzone w sprawie postępowanie obarczone jest wadami wynikającymi z naruszenia zasad i przepisów postępowania, w szczególności postępowania dowodowego, którego zakres wynika z przywołanego przepisu art. 17 ust. 1 u.ś.r. Uznanie decyzji organu za zgodną z obowiązującymi przepisami prawa wymaga bowiem zbadania kolejnych etapów działania organu, w ramach których następuje zgromadzenie materiału dowodowego, uwzględnienie w toku postępowania treści art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a., ustalenie okoliczności istotnych dla sprawy, a następnie wszechstronne i wnikliwe rozważenie zgromadzonego materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.).
Organ podejmując rozstrzygnięcie ma obowiązek kierować się zasadą prawdy obiektywnej. Zgodnie bowiem z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Natomiast w myśl art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, by dalej w ramach swobodnej oceny dowodów ocenić czy dana okoliczność została udowodniona.
Sprawując kontrolę sądowoadministracyjną Sąd doszedł do przekonania, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów procedury administracyjnej, w tym w szczególności art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., które miały istotny wpływ na rozstrzygnięcie. W tym zakresie Sąd podziela zarzuty skargi.
W sprawie doszło również do istotnego naruszenia obowiązku wynikającego z art. 79a k.p.a. Stosownie do treści tej regulacji w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepisy art. 10 § 2 i 3 stosuje się (art. 79a § 1 k.p.a.). W terminie wyznaczonym na wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, strona może przedłożyć dodatkowe dowody celem wykazania spełnienia przesłanek, o których mowa w § 1. Przepis art. 79a k.p.a. stanowi konkretyzację i uzupełnienie obowiązków wynikających z art. 10 § 1 k.p.a., a jego celem jest zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów - nie korzysta z takiej możliwości.
Chodzi przy tym o to, aby strona nie została zaskoczona negatywnym rozstrzygnięciem sprawy (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 stycznia 2023 r. sygn. I GSK 572/22, z dnia 17 lutego 2023 r. sygn. I GSK 1344/22). Prawo wypowiedzenia się co do całego materiału faktycznego i prawnego zgromadzonego w sprawie, który będzie podstawą do podjęcia decyzji, jest bowiem szczególnym uprawnieniem strony (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 1994 r. sygn. SA/Lu 1921/93; z dnia 15 grudnia 1995 r. sygn. SA/Lu 507/95).
Stosownie do treści art. 10 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Odstąpienie od wskazanej zasady może nastąpić jedynie w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną, a przyczyna odstąpienie powinna zostać utrwalona w aktach w drodze adnotacji (art. 10 § 2 i 3 k.p.a.). Dopuszczalność prowadzenia postępowania z wyłączeniem zasady czynnego udziału stron, na podstawie art. 10 § 2 k.p.a. jest wyjątkiem od zasady ogólnej i jako wyjątek podlega wykładni ścieśniającej. Kontrolę nad stosowaniem omawianego wyjątku zapewnia przepis art. 10 § 3 k.p.a., który zobowiązuje organ administracji do utrwalenia w formie adnotacji przyczyn niedopuszczenia strony do czynnego udziału w postępowaniu lub w określonych jego stadiach.
W sprawie nie zaistniały jednak tego rodzaju przyczyny mające uzasadniać odstąpienie od w/w zasady. Jednocześnie należy pamiętać, iż organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 k.p.a.).
W aktach przedłożonych do sprawy brak bowiem również jakiejkolwiek informacji o wskazaniu przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony (art. 79a § 1 k.p.a.), ani też o pouczeniu Strony w zakresie uprawnienia do wypowiedzenia się w sprawie przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 k.p.a.). Braki tego rodzaju pouczeń mogły uniemożliwić Stronie na właściwym etapie postępowania odniesienie się i przestawienie konkretnych okoliczności mogących mieć wpływ na poczynienie ustaleń istotnych z punktu widzenia przesłanek z art. 17 ust. 1 u.ś.r. (co potwierdza uzasadnienie skargi).
Powyższe uchybienia przepisom postępowania nie zostały dostrzeżone przez organ odwoławczy, stały się zatem podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.
Sąd zwraca uwagę, że prawidłowe zastosowanie art. 17 ust. 1 ustawy wymaga uprzedniego prawidłowo przeprowadzonego postępowania dowodowego celem ustalenia wystąpienia bądź braku wystąpienia w sprawie przesłanek przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego.
Zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a. organ ponownie rozpoznając sprawę obowiązany jest uzupełnić postępowanie dowodowe w zakresie szczegółowo wskazanym powyżej, dokonać oceny przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia przez Skarżącą oraz związku przyczynowego tej okoliczności z koniecznością sprawowania opieki nad matką, a następnie po rozważeniu wszelkich przesłanek warunkujących przyznanie prawa do wnioskowanego świadczenia, podjąć stosowne rozstrzygnięcie, uzasadniając swoje stanowisko stosownie do treści art. 107 § 3 k.p.a. Jednocześnie organ obowiązany jest uwzględnić obowiązki wynikające z treści art. 9, art. 10 § 1 oraz art. 79a k.p.a.
Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.
Orzeczenia przywołane w treści niniejszego uzasadnienia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych.