Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 1 grudnia 2022 r., [...], Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego w W. (organ I instancji) zaopiniował pozytywnie zaproponowany przez Starostę [...] (Starosta) rolny kierunek rekultywacji oraz osobę obowiązaną do jej wykonania, tj. dotychczasowego przedsiębiorcę R.J. (skarżący),prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą R.J. K. G [...], [...].
Z akt sprawy wynika, że w dniu 11 października 2022 r. Starosta wszczął z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia kierunku rekultywacji terenów poeksploatacyjnych złoża "[...]" oraz osoby obowiązanej do jej przeprowadzenia.
Pismem z dnia 3 listopada 2022 r. Starosta zwrócił się do organu I instancji z wnioskiem o wydanie opinii w zakresie prowadzonego postępowania.
Postanowieniem z dnia 1 grudnia 2022 r., organ I instancji zaopiniował pozytywnie zaproponowany przez Starostę rolny kierunek rekultywacji oraz osobę obowiązaną do jej wykonania.
W zażaleniu na postanowienie organu I instancji skarżący zakwestionował prawidłowość rozstrzygnięcia organu I instancji, wskazując, iż nie jest już właścicielem działki o nr ewid. 1 w miejscowości G. i w związku z tym nie spoczywa już na nim obowiązek rekultywacji tego terenu. Zdaniem skarżącego sobą obowiązaną w tym zakresie winien być obecny właściciel, a w sytuacji braku ustalenia osoby obowiązanej do rekultywacji, winien jej dokonać właściwy organ.
Prezes Wyższego Urzędu Górniczego (Prezes WUG) postanowieniem z dnia 8 lutego 2023 r., nr PR.536.1.2023 po rozpatrzeniu zażalenia skarżącego, utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu przedstawił przebieg postępowania według chronologii zdarzeń wskazując, że w myśl art. 22 ust. 2 pkt 1 ustawy z ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2022 r., poz.2409 – dalej "ustawa"), decyzje w sprawach rekultywacji gruntów rolnych i leśnych wydaje starosta, po zasięgnięciu opinii dyrektora właściwego terenowo okręgowego urzędu górniczego - w odniesieniu do działalności górniczej. Zgodnie z art. 22 ust. 2 pkt 1 ustawy, organ uprawniony do wydania decyzji w sprawie rekultywacji obowiązany jest zwrócić się do właściwego organu nadzoru górniczego o wyrażenie opinii. Opinia jest wydawana w trybie uregulowanym w art. 106 K.p.a. Zgodnie z art. 106 § 1 K.p.a., jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ.
Stosownie zaś do treści art. 106 § 5 K.p.a. zajęcie stanowiska przez ten organ następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie. Z powyższego wywieść trzeba, iż organ współdziałający uczestniczy jedynie w czynnościach postępowania administracyjnego, biorąc udział w załatwieniu sprawy przez wyrażenie stanowiska, w zakresie swej właściwości - w rozpatrywanym przypadku w zakresie działalności górniczej. Nie jest więc organem prowadzącym postępowanie w samodzielnej, odrębnej sprawie administracyjnej.
Opinia nie musi być zbieżna z poglądem organu, który wystąpił o jej wydanie, ani wnioskiem strony postępowania. Tym bardziej, iż decyzja w sprawie rekultywacji jest wydawana w ramach tzw. uznania administracyjnego. Uznanie administracyjne oznacza natomiast, iż organ nie jest związany opiniami organu współdziałającego.
Aktem, który ostatecznie rozstrzyga o rekultywacji jest decyzja wydana na podstawie przepisu art. 22 ust. 1 i ust. 2 ustawy, natomiast postanowienie opiniujące jest elementem postępowania zmierzającego właśnie do wydania takiej decyzji. Ponadto, treść decyzji w sprawie rekultywacji należy do wyłącznej kompetencji starosty, który w pełni i samodzielnie rozstrzyga o kierunku rekultywacji, osobie obowiązana do jej wykonania oraz terminie jej wykonania. Organy nadzoru górniczego mają natomiast jedynie kompetencję do zajęcia stanowiska w sprawie w odniesieniu do działalności górniczej, w formie niewiążącej opinii.
Przechodząc na grunt przedmiotowej sprawy, Prezes WUG wskazał, że na działce, będącej przedmiotem postanowienia skarżący eksploatował piaski ze złoża "[...]" w oparciu o koncesję udzieloną (na okres 6 lat, tj. do [...] r.) przez Starostę decyzją z dnia 15 września 2011 r. W związku z upływem terminu ważności koncesji oraz ze względu na to, że stała się ona bezprzedmiotowa, gdyż skarżący utracił prawo do nieruchomości, sprzedając działkę nr 1 w G., Starosta decyzją z dnia 25 stycznia 2018 r., orzekł z urzędu o wygaśnięciu ww. koncesji oraz ustalił obowiązki dla dotychczasowego przedsiębiorcy, obejmujące m.in. przedsięwzięcie niezbędnych środków w celu ochrony środowiska oraz rekultywacji gruntów i zagospodarowania terenów po działalności górniczej. Decyzja ta jest prawomocna.
Prezes WUG wyjaśnił, że zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy, do rekultywacji gruntów na własny koszt jest obowiązana osoba powodująca utratę albo ograniczenie wartości użytkowej gruntów. Natomiast na podstawie art. 20 ust. 6 ustawy, w przypadku zmiany osoby zobowiązanej do rekultywacji gruntów w drodze decyzji właściwego organu wymienionego w art. 5, (w tym przypadku starosty) następuje przekazanie praw i obowiązków wynikających z wcześniej wydanych decyzji. Treść art. 20 ust. 1 i 6 ustawy wskazuje zatem na to, że obowiązek rekultywacji gruntów powiązany jest każdorazowo z działalnością powodującą utratę albo ograniczenie wartości użytkowej gruntów, a tym samym zmiana osoby zobowiązanej do rekultywacji w rozumieniu art. 20 ust. 6 ustawy oznacza jednocześnie zmianę podmiotu powodującego utratę albo ograniczenie wartości użytkowej gruntów - w miejsce tego, który zobowiązany jest do rekultywacji w oparciu o art. 20 ust. 1 ustawy. Nie ma przy tym znaczenia zmiana stosunków własnościowych zdegradowanego terenu.
Na podstawie posiadanych dokumentów ustalono, że sprzedaż działki nr 1 w G. nastąpiła w dniu [...] r., czyli jeszcze w okresie obowiązywania koncesji na eksploatację piasków ze złoża "[...]" ([...] r.). Koncesja nie została przeniesiona na nabywcę działki, a tym samym nie miał w sprawie zastosowania art. 20 ust. 6 ustawy Jednocześnie decyzją z dnia 25 stycznia 2018 r., nr: [...], to skarżący, a nie inny podmiot, został zobowiązany do rekultywacji ww. terenu. Tak więc zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy, osobą obowiązaną do rekultywacji jest skarżący, ponieważ w wyniku prowadzenia przez niego działalności gospodarczej, polegającej na eksploatacji złoża piasku w oparciu o posiadaną koncesję, grunty działki nr 1 w G. utraciły wartość użytkową.
W świetle art. 20 ust. 1 ustawy bez znaczenia pozostaje, kto jest właścicielem gruntów zdewastowanych lub zdegradowanych podlegających rekultywacji. Mając na uwadze powyższe. Prezes WUG nie znalazł podstaw do zajęcia w sprawie stanowiska negatywnego, a tym samym do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego postanowienia.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na postanowienie Prezesa WUG skarżący zaskarżył je w całości zarzucając mu naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 7a k.p.a., 77 § 1 k.p.a. i 80 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie; art. 106 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie; art. 136 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji utrzymanie w mocy postanowienia z dnia 1 grudnia 2022 r. Wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.
Ponadto wniósł o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu podniósł, że postanowienie jest niezasadne i jako takie nie może się ostać. Ponownie podkreślił, że nie jest właścicielem przedmiotowej działki, a wobec tego na skarżącym nie spoczywa obowiązek rekultywacji terenu.
W odpowiedzi na skargę Prezes WUG wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał dotychczas prezentowane stanowisko i argumentację prawną.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Skarga nie jest zasadna.
Stosownie do treści art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego, bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.
Sąd w składzie orzekającym stwierdził, że w niniejszej sprawie organy administracji publicznej nie naruszyły przepisów prawa w sposób, który obligowałoby do uchylenia zaskarżonej decyzji, bądź stwierdzenia jej nieważności.
W myśl art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
Zarzuty zawarte w skardze nie zasługują na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności wskazać należy, iż w świetle art. 22 ust. 1 i 2 pkt 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (obecnie t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2409 z późn. zm.- dalej "ustawa") decyzje w sprawach rekultywacji i zagospodarowania wydaje starosta po zasięgnięciu opinii m.in. wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Stąd wnika, iż kontrolowana w niniejszej sprawie opinia wydawana jest w sytuacji, kiedy organ uprawniony do wydania decyzji w sprawie rekultywacji obowiązany jest zwrócić się do właściwego organu o wyrażenie takiej opinii. Opinia taka jest wydawana w trybie uregulowanym w art. 106 K.p.a., wskazującym w § 5, iż zajęcie stanowiska przez ten organ następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie. Z powyższego wynika, iż organ współdziałający (opiniujący) uczestniczy jedynie w czynnościach postępowania administracyjnego, biorąc udział w załatwieniu sprawy przez wyrażenie stanowiska, w zakresie swej właściwości.
Nie jest więc organem prowadzącym postępowanie w samodzielnej, odrębnej sprawie administracyjnej. Postępowanie przed organem współdziałającym ma w istocie charakter pomocniczego stadium postępowania w sprawie załatwianej przez inny organ, w niniejszej sprawie przez Starostę w drodze decyzji administracyjnej.
Organ wydający decyzję nie jest związany opiniami organu współdziałającego. Istotne jest przy tym, iż aktem, który ostatecznie rozstrzyga o kierunku rekultywacji jest decyzja wydana na podstawie przepisu art. 22 ust. 1 i ust. 2 ustawy, natomiast postanowienie opiniujące jest jedynie koniecznym elementem postępowania zmierzającego właśnie do wydania takiej decyzji.
Należy ponownie wskazać, iż zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy do rekultywacji gruntów na własny koszt jest obowiązana osoba powodująca utratę albo ograniczenie wartości użytkowej gruntów. Nie jest sporne, że skarżący eksploatował piasek ze złoża "[...]" w oparciu o koncesję udzieloną do [...] r. Sprzedaż działki nr 1 w G. nastąpiła w dniu [...] r. Koncesja nie została przeniesiona na nabywcę działki. Starosta decyzją z dnia 25 stycznia 2018 r., orzekł z urzędu o wygaśnięciu ww. koncesji oraz ustalił obowiązki dla dotychczasowego przedsiębiorcy (skarżącego). Decyzja ta jest prawomocna.
Nadto w wyniku prowadzenia przez skarżącego działalności gospodarczej, polegającej na eksploatacji złoża piasku w oparciu o posiadaną koncesję, grunty działki nr 1 w G. utraciły wartość użytkową.
Treść art. 20 ust. 1 i 6 ustawy wskazuje na to, że obowiązek rekultywacji gruntów powiązany jest każdorazowo z działalnością powodującą utratę albo ograniczenie wartości użytkowej gruntów. a tym samym zmiana osoby zobowiązanej do rekultywacji w rozumieniu art. 20 ust. 6 ustawy oznacza jednocześnie zmianę podmiotu powodującego utratę albo ograniczenie wartości użytkowej gruntów w miejsce tego, który zobowiązany jest do rekultywacji w oparciu o art. 20 ust. 1 ustawy. Nie ma przy tym znaczenia sama zmiana stosunków własnościowych zdegradowanego terenu.
W tych okolicznościach brak było podstaw do zakwestionowania treści postanowienia opiniującego pozytywnie zaproponowany przez Starostę rolny kierunek rekultywacji oraz osobę obowiązaną do jej wykonania. Zdaniem Sądu nie są zasadne podnoszone w skardze zarzuty naruszenia przez organy przepisów prawa procesowego.
Mając powyższe na uwadze, Sąd w oparciu o art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.