Uzasadnienie
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. (dalej PINB) postanowieniem z dnia [...]r. nr [...] wydanym na podstawie art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm. – dalej k.p.a.), oraz art. 48 ust. 2 i 3, art. 83 ust 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (obecnie j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm. – dalej p.b.), postanowił: 1) wstrzymać roboty budowlane prowadzone przy budowie pawilonu handlowego w miejscowości K. ul. [...], dz. nr ewid. [...], gm. K., 2) nałożyć na właścicieli nieruchomości K. G., A. M., S. M. i J. P. obowiązek przedstawienia w terminie do [...]r. zaświadczenia Burmistrza Miasta i Gminy K. o zgodności budowy budynku pawilonu handlowego jw. z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czterech egzemplarzy projektu budowlanego pawilonu handlowego sporządzonego przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane wraz z zaświadczeniem o przynależności do właściwej izby samorządu zawodowego osoby sporządzającej projekt, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
W uzasadnieniu podano m. in. że budowa budynku pawilonu handlowego (bez względu na wymiary) wymagała od inwestora uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Brak dokumentów decyzji pozwolenia na budowę i projektu zatwierdzonego pieczęcią odpowiedniego urzędu wskazuje, że inwestor nie uzyskał wymaganych dokumentów. Budowa bez pozwolenia na budowę skutkuje nakazem rozbiórki zgodnie z art. 48 ust. 1 p.b. Zasada ta jednakże nie ma charakteru bezwzględnie obowiązującego w sytuacji, gdy istnieje możliwość zalegalizowania samowoli budowlanej. Wobec powyższego organ stworzył możliwość legalizacji dokonanej samowoli budowlanej pod warunkiem spełnienia przez Inwestora określonych warunków.
Zażalenie z dnia [...]r. na powyższe postanowienie wniósł A. M.. Podniósł m. in. że organ dokonał zbyt dowolnej oceny dowodów, pominął dowód z rejestru gruntów i budynków zawierający datę wybudowania budynku – [...] r. Organ w postanowieniu nie wskazał daty, w której nastąpiło wybudowanie budynku, a następnie zastosował przepisy niewłaściwej ustawy – Prawo budowlane (obowiązującej już po wybudowaniu budynku).
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. (dalej WINB) postanowieniem z dnia [...]., znak [...], wydanym na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. oraz na podstawie art. 80 ust. 2, art. 81, art. 81c ust. 2, art. 83 ust. 2 p.b. uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.
W uzasadnieniu podano m. in., że postanowienie zostało wydane co najmniej przedwcześnie i jako takie podlega uchyleniu. Dla przesądzenia faktu samowoli budowlanej decydujące znaczenie ma ustalenie daty budowy i porównanie jej z obowiązującymi przepisami prawa materialnego. W przedmiotowej sprawie jest to kwestia istotna, bowiem wskazywane przez strony postępowania daty dotyczą różnych porządków prawnych (ustawa Prawo budowlane z 1974 r. oraz ustawa Prawo budowlane z 1994 r.). Brak wyjaśnienia tej podstawowej kwestii, jaką jest data wykonania przedmiotowych robót oraz ich charakteru, uniemożliwia merytoryczne zakończenie sprawy oraz wymusza konieczność uzupełnienia postępowania wyjaśniającego w znacznym stopniu.
Na powyższe postanowienie pismem z dnia [...]r. wniósł sprzeciw J. P.. W jego uzasadnieniu zakwestionował ustalania organu odwoławczego oraz podniósł, że wiedzę na temat okoliczności powstania budynku powinny mieć wskazane przez niego osoby oraz pracownicy Urzędu Gminy w K. W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie, podtrzymując swą poprzednią argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego.
Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2017 roku, poz. 1369 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.
W dniu 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935) - zwana dalej "ustawą nowelizującą". Wprowadziła ona zmiany między innymi do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 9 pkt 7 ustawy nowelizującej w dziale III ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi po rozdziale 3 dodaje się rozdział 3a o tytule "Sprzeciw od decyzji". W myśl nowowprowadzonego art. 64a od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu zostało znacznie uproszczone: w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3), sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1), skróceniu uległy też terminy procesowe (art. 64c § 1, art. 64c § 4, art. 64d § 1 p.p.s.a.).
W uzasadnieniu do wprowadzonych zmian czytamy m. in., że rozwiązanie przewidziane w art. 64a-64e p.p.s.a. wprowadza szybszy i mniej skomplikowany od procedury skargowej tryb zaskarżania, celem likwidowania przejawów przewlekłości postępowania. Powinno to przyczynić się do zmniejszenia liczby rozstrzygnięć kasatoryjnych, wydawanych przez organ odwoławczy zbyt pochopnie, mimo obiektywnej możliwości załatwienia sprawy merytorycznie. Sprzeciw powinien zatem mobilizować organ odwoławczy do wykonania jego ustawowej funkcji wynikającej z obowiązku dwukrotnego, merytorycznego, a nie wyłącznie kontrolnego rozpatrzenia sprawy.
Zdaniem Sądu uwagi te dotyczą również postępowań, które zostały rozstrzygnięte w formie postanowienia. Skoro celem wprowadzenia przedmiotowych zmian jest usprawnienie postępowań, to należy ww. przepisy stosować również w przypadku zaskarżenia postanowienia, jak w niniejszej sprawie. Nadto, art. 138 §2 k.p.a., do którego odnosi się art. 64a p.p.s.a., stosowany jest także do kontrolowanych przez administracyjny organ odwoławczy postanowień (w wyroku NSA z 25 lipca 2017 r., sygn. II OSK 2934/15, stwierdzono: "Artykuł 138 § 2 w związku z art. 144 k.p.a. ma zastosowanie do rozpoznania zażaleń na postanowienia."). Istotą kontroli sądowoadministracyjnej jest zatem prawidłowość zastosowania art. 138 §2 k.p.a. bez względu na to, czy kontroli podlega decyzja, czy postanowienie organu odwoławczego, bowiem w każdym przypadku celem głównym jest eliminacja przewlekłości postępowań administracyjnych. Ten sposób wykładni odpowiada także standardom europejskim i tzw. prawu do dobrej administracji (zob. np. K. Milecka, Prawo do dobrej administracji, w: R. Grzeszczak, A. Szczerba – Zawada (red.), Prawo administracyjne Unii Europejskiej, Warszawa 2016, s. 221 – 239).
Zaskarżone rozstrzygniecie zostało wydane na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. po wejściu w życie opisanej wyżej nowelizacji ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 17 ust. 1 i 2 ustawy nowelizującej do postępowań przed sądami administracyjnymi, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w brzmieniu dotychczasowym. Z przepisu tego wynika jednocześnie, że do spraw wszczętych po wejściu w życie ustawy nowelizującej stosuje się nowe przepisy. Ponieważ zarówno wydanie i doręczenie zaskarżonego rozstrzygnięcia, jak wniesienie sprzeciwu (które powoduje wszczęcie postępowania sądowoadministracyjnego) nastąpiło już po wejściu w życie ustawy nowelizującej, zastosowanie znajdzie ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w nowym brzmieniu.
Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego.
Punktem wyjścia do oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia musi być zatem treść art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". Jednocześnie wg art. 144 k.p.a. w sprawach nieuregulowanych w tym rozdziale do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań.
W niniejszej sprawie z uwagi na wymagania zasady dwuinstancyjności konieczne było wydanie rozstrzygnięcia kasatoryjnego przez organ odwoławczy. Konieczne jest przeprowadzenie postępowania dowodowego w znacznej części, które ma na celu jednoznaczne ustalenie, czy postępowanie naprawcze prowadzone ma być w oparciu o przepisy Prawa budowlanego z 1974 r., czy Prawa budowlanego z 1994 r. (zob. art. 103 ust. 2 p.b.; wyrok NSA z 24 listopada 2015 r., sygn. II OSK 709/14). Dotychczasowy materiał dowodowy nie jest jednoznaczny, a istnieją możliwości dowodowe, które dostrzegł WINB. Przy tym zebrane dowody winny być ocenione przez dwie instancje, by dochować wymagań art. 15 k.p.a.
W tym kontekście należy przypomnieć, że obecne brzmienie art. 138 §2 k.p.a. obowiązuje od 11 kwietnia 2011 r. Z uzasadnienia projektu ówczesnej ustawy nowelizującej wynikało, iż celem tej zmiany było przede wszystkim zwiększenie skrępowania organu odwoławczego przy podejmowaniu decyzji kasacyjnych (stanowiących wyjątek od zasady merytorycznego załatwienia sprawy przez organ odwoławczy), gdyż poprzednia redakcja przepisu wydawała się zbyt szeroka i w niej należało upatrywać głównej przyczyny nazbyt częstego wykorzystywania przepisu w praktyce, czemu nie była w stanie zaradzić krytyka ze strony judykatury i doktryny. W założeniu ustawodawcy wprowadzona zmiana miała ograniczyć możliwość podejmowania decyzji kasacyjnych jedynie do sytuacji, w której rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy byłoby nie do pogodzenia z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. A. Golęba, Komentarz do art. 138 k.p.a.; w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. LEX-el., teza 17).
Dokonując analizy treści omawianego przepisu NSA w wyroku z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. II OSK 2846/12, zwrócił uwagę, że stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.
NSA w innym wyroku z 25 lipca 2017 r., sygn. II OSK 2934/15, stwierdzał: "Rozpoznając zażalenie w razie, gdy organ wyższego stopnia ustali, że organ pierwszej instancji nie ustalił istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych i w związku z tym zachodzi konieczność podjęcia w tym zakresie czynności ustalenia stanu faktycznego przesądzającego o wyniku postępowania co do treści rozstrzygnięcia zażalenia, uchyla postanowienie (...)."
Z kolei w wyroku NSA z dnia 9 listopada 2016 r., sygn. II OSK 261/15, zwraca się uwagę, że "Istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy. (...) Właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez stosowne organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, by dwukrotnie oceniono dowody, przeanalizowano wszystkie argumenty".
Ma zatem rację WINB, że punktem wyjścia w niniejszej sprawie jest wyjaśnienie wątpliwości co do kwestii czasu budowy i legalności obiektu. Dla przesądzenia faktu samowoli budowlanej decydujące znaczenie ma bowiem ustalenie okresu wykonania robót budowlanych i skonfrontowanie ustalonej daty budowy z obowiązującymi ówcześnie przepisami prawa materialnego. W przedmiotowej sprawie jest to kwestia istotna, bowiem wskazywane przez strony postępowania daty dotyczą różnych porządków prawnych (ustawa – Prawo budowlane z 1974 r. oraz ustawa – Prawo budowlane z 1994 r.). Brak wyjaśnienia tych kwestii wymusza konieczność uzupełnienia postępowania w znacznym stopniu.
Co więcej, nawet sam sprzeciw świadczy o zasadności rozstrzygnięcia kasatoryjnego, skoro wskazuje się tam na możliwości dowodowe, które jednak winny być przedmiotem postępowania przed organem I instancji.
Nie doszło zatem do naruszenia art. 138 §2 k.p.a. przez co sprzeciw podlegał oddaleniu w trybie art. 151a §2 p.p.s.a.
Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.