Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia [...] 2005 roku skarżąca Spółka – "A" Spółka z o.o. w D., zwróciła się jako inwestor do Prezydenta Miasta J. o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę dla inwestycji określonej jako: przystosowanie części [...] hali magazynowej na terenie "B" w J. na pomieszczenia do utylizacji odpadów. Inwestycja ta miała być zlokalizowana w J. przy ul. [...] na działkach nr [...] obręb J. i nr [...] obręb [...].
Do wniosku dołączono m.in. projekt budowlany oraz raport oddziaływania inwestycji na środowisko.
W toku postępowania organ pierwszej instancji zażądał uzupełnienia dokumentów wydając w dniu [...] roku postanowienie w trybie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2003 roku, Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.) oraz pismo z dnia [...] 2005 roku. Pismem z dnia [...] 2005 roku inwestor poinformował o uzupełnieniu i poprawieniu złożonej dokumentacji oraz złożył wyjaśnienia odnośnie zajętego przez organ stanowiska i żądania.
Decyzją z dnia [...] roku, Nr [...] Prezydent Miasta J. odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na wykonanie robót związanych z realizacją wnioskowanej inwestycji.
W uzasadnieniu wskazano, że planowane zamierzenie nie jest zgodne z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu górniczego "C", albowiem część hali leży na terenie oznaczonym symbolem KK – tereny komunikacji kolejowej, zaś minimalna odległość zabudowy od skrajnej główki szyn winna być zgodna z aktualnie obowiązującymi przepisami szczegółowymi w tym zakresie. Wskazano przy tym na ustawę z dnia 27 czerwca 1997 roku o transporcie kolejowym (Dz.U. Nr 96, poz. 591 z późn. zm.) - bez wskazania konkretnych jej przepisów. Wskazano także, że działki, na których planowana jest inwestycja nie są miejscem na odzysk lub unieszkodliwianie odpadów wyznaczonym zgodnie z art. 13 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku o odpadach (Dz.U. Nr 62, poz. 628 z późn. zm.). Wreszcie stwierdzono, iż Wydział Ochrony Środowiska Urzędu Miasta w J. negatywnie zaopiniował planowaną instalację do utylizacji odpadów.
W obszernym odwołaniu od tej decyzji skarżąca wniosła o jej uchylenie i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez błędne ustalenie sprzeczności planowanej inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego, art. 13 ust. 1 ustawy o odpadach poprzez błędne przyjęcie, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie przewiduje lokalizacji zamierzonej inwestycji oraz art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 28 marca 2003 roku o transporcie kolejowym (Dz.U. Nr 86, poz. 789 z późn. zm.) poprzez błędne i sprzeczne z jego treścią zastosowanie. Zarzuciła ponadto naruszenie przepisów postępowania: art. 8, art. 77 § 1 i 107 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (kpa).
W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że wbrew twierdzeniom organu zamierzenie inwestycyjne pozostaje w zgodzie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Teren bowiem, na którym ma być zlokalizowana jest oznaczony w tym planie symbolem PU – wielofunkcyjny obszar produkcyjno-usługowy. Powołała się na pismo Urzędu Miasta w J. z dnia [...] 2004 roku, w którym nie zajęto stanowiska co do sprzeczności z planem. Wskazała, że to właśnie działania organu nakładające m.in. obowiązek sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko, jak i nakładające na inwestora inne obowiązki spowodowały poniesienie przez niego znacznych kosztów (ok. [...] zł) związanych z realizacją zamierzonej inwestycji.
W ocenie skarżącej w sprawie nie mają zastosowania przepisy ustawy o transporcie kolejowym, gdyż teren, dla którego zaplanowano przeznaczenie "KK" odnosi się do transportu wewnątrzzakładowego, a ponadto fizycznie teren ten nie jest terenem kolejowym. Dodatkowo zarzucono, że decyzja nie zawierała w tym zakresie podstawy prawnej. Brak ujęcia planowanej inwestycji w Planie gospodarki Miasta J. nie stanowi zdaniem skarżącej przeszkody w jej realizacji. Jedynym negatywnym skutkiem jest brak możliwości dofinansowania tej inwestycji ze środków Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej. Wskazano także na kwestie technologiczne podniesione w piśmie Wydziału Ochrony Środowiska, a na dowód ich błędnej oceny powołano opinię oraz kompleksowe badania środowiskowe.
Rozpoznając to odwołanie Wojewoda [...] zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, a przedstawione w uzasadnieniu motywy stanowią powielenie uzasadnienia decyzji Prezydenta Miasta J..
W skardze do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Gliwicach skarżąca, poza powtórzeniem i podtrzymaniem twierdzeń i argumentów odwołania, zarzuciła dodatkowo naruszenie art. 7 kpa poprzez zaniechanie przez organ odwoławczy podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Na poparcie tego zarzutu skarżąca stwierdziła, że o naruszeniu art. 7 kpa świadczy brak przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego, a stan taki przejawia się powieleniem treści uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji. Dodatkowo w kwestiach technologicznych skarżąca wskazała, iż w innej sprawie Wojewoda [...] zatwierdził program gospodarki odpadami niebezpiecznymi przy zastosowaniu identycznej technologii ich unieszkodliwiania.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.
Kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie są w ocenie składu orzekającego zgodne z prawem. Wydane zostały bowiem z naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, a ponadto z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, a naruszenie to w ocenie Sądu mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Przede wszystkim wskazać należy, że powołany przez organ odwoławczy przepis art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego stanowi, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska. Właściwym organem w rozumieniu powołanego przepisu jest w niniejszej sprawie Prezydent Miasta J..
Tymczasem w kontrolowanych decyzjach zarówno organ pierwszej, jak i drugiej instancji kwestię badania zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sprowadzają do kolizji planowanej inwestycji z przepisami szczegółowymi. Przepisami tymi w ocenie organów są przepisy ustawy z dnia 27 czerwca 1997 roku o transporcie kolejowym, a także art. 13 ustawy o odpadach.
Pomijając fakt, że wskazując na przepisy ustawy organy nie powołały konkretnego przepisu prawa, który zostałby naruszony w toku realizacji inwestycji (czym w sposób istotny naruszyły przepis art. 107 § 1 kpa), to stwierdzić przyjdzie, że powoływanie się na przepisy nieobowiązującej w dacie orzekania ustawy stanowi naruszenie, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, skutkujące stwierdzeniem nieważności decyzji. Ustawa z dnia 27 czerwca 1997 roku została bowiem uchylona na mocy art. 76 ust. 1 ustawy z dnia 28 marca 2003 roku o transporcie kolejowym, która to ustawa weszła w życie z dniem 1 czerwca 2003 roku. Pomimo takiego naruszenia Sąd nie stwierdził jednak nieważności decyzji, a to wyłącznie wobec faktu, iż w jej uzasadnieniu znalazło się również odniesienie do innych przepisów.
Oceniając zasadność powołania się przez organy na art. 13 ustawy o odpadach stwierdzić przyjdzie, że zgodnie z tym przepisem, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania kontrolowanych decyzji, odzysk lub unieszkodliwianie odpadów mogło odbywać się tylko w miejscu wyznaczonym w trybie przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym (...) z zastrzeżeniem ust. 2 – 4a.. Uzasadniając w ten sposób kontrolowane decyzje organ w zupełności pominął art. 13 ust. 2 – 4a ustawy o odpadach. Nie oznacza to wszakże, że przepisy te znalazłyby zastosowanie, jednakże wobec braku wyjaśnienia tej kwestii w uzasadnieniu decyzji tak skarżący, jak i Sąd nie mogą ocenić zasadności przesłanek, jakimi kierowały się organy przy wydawaniu zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy nie zajął również stanowiska w kwestii możliwości zaakceptowania poglądu skarżącej, że planowana inwestycja jest inwestycją przewidzianą w planie zagospodarowania przestrzennego, jako że zapis tego planu stanowi "wielofunkcyjny obszar produkcyjno-usługowy".
Skarżąca wskazując przy tym na art. 16 ustawy o odpadach zasadnie oczekiwała argumentacji, która uzasadniałaby przyjęcie odmiennego stanowiska. Takiej argumentacji nie zawiera jednak zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ja decyzja organu pierwszej instancji.
Wreszcie stwierdzić przyjdzie, że powołana w uzasadnieniu decyzji negatywna opinia Wydziału Ochrony Środowiska sama w sobie nie mogła stanowić jej uzasadnienia. Organ winien był przytoczyć te treści opinii, które w jego ocenie stanowić miały o niespełnieniu wymogów przez inwestora, a tym samym uzasadniałyby odmowę wydania pozwolenia. Winien do tych treści wskazać przesłanki, jakimi się kierował i uzasadnienie prawne, które wskazywałoby na konieczność ich zastosowania. Należy w tym miejscu mieć na uwadze w szczególności przepis art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego, w myśl którego organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w razie spełnienia określonych w nim przesłanek. Przepis ten wymaga w sposób szczególny staranności organów przy wydawaniu decyzji odmownych. Organy winny bowiem w sposób jasny i zrozumiały dla stron wyjaśnić motywy swojego działania.
Za zasadny należy uznać również zarzut skarżącej dotyczący naruszenia przez organ odwoławczy art. 7 i art. 77 § 1 kpa. Zgodnie bowiem z art. 140 kpa w sprawach nieuregulowanych w art. 136 – 139 w postępowaniu przed organami odwoławczymi mają odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organami pierwszej instancji. Przepisanie przez organ odwoławczy uzasadnienia decyzji pierwszoinstancyjnej (i to z rażącymi błędami) samo w sobie świadczy o naruszeniu wymienionych przepisów postępowania. Dodatkowo naruszono w ten sposób art. 107 § 3 kpa, albowiem organ odwoławczy w żaden sposób nie odniósł się do twierdzeń i dowodów przedstawionych przez skarżącą w odwołaniu.
Dostrzegając powyższe naruszenia Sąd nie odniósł się do tych zarzutów skarżącej, które ściśle wiązały się z ochroną środowiska oraz technologią utylizacji odpadów. Te kwestie winny być ocenione w pierwszej kolejności przez organy administracji na podstawie przepisów o ochronie środowiska i o odpadach. Nie sposób bowiem dokonać kontroli merytorycznej rozstrzygnięcia, które nie zawiera ustaleń w tym przedmiocie.
Mając powyższe na uwadze Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały z naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, a ponadto nie zostały wyjaśnione istotne dla sprawy okoliczności, jak również nie znalazły one odzwierciedlenia w uzasadnieniu uchylonych decyzji, czym naruszono przepisy art. 7, 77 i 107 Kodeksu postępowania administracyjnego, które to naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. To z kolei powoduje konieczność uchylenia decyzji obu instancji na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 z późn. zm.– zwanej dalej p.s.a.).
Rozpoznając sprawę ponownie organ pierwszej instancji będzie miał na uwadze powyższe ustalenia, jak również stan prawny, jaki będzie miał miejsce w dacie orzekania, uwzględniając w szczególności treść art. 13 ustawy o odpadach w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2006 roku.
W kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.s.a.
O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 200 w zw. z art. 205 p.s.a. uwzględniając uiszczony przez skarżącą wpis sądowy, opłatę skarbową od pełnomocnictwa oraz wynagrodzenie radcy prawnego w wysokości wynikającej z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. a) Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 z późn. zm.).