Uzasadnienie
Prezydent Miasta J. decyzją z dnia [...] r., nr [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi pozwolenia na budowę inwestycji dot. budowy budynku handlowo-usługowego na działkach nr: 1 i in., obręb [...] przy Al. [...] w J., wydaną na rzecz "B" sp.j. z siedzibą przy ul. [...] w J.. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu [...] r.
Pismem z dnia [...]r. Spółdzielnia Mieszkaniowa "A" w J. złożyła wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej ww. decyzją Prezydenta Miasta J. nr [...] z dnia [...] r., podnosząc że została wydana z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1, 4, 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 – dalej k.p.a.). Wyjaśniła, że w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę jw. z dnia [...] r., inwestor posłużył się porozumieniem zawartym ze Spółdzielnią Mieszkaniową "A" w [...]r., które miało dotyczyć realizowanej przez inwestora w [...] r. inwestycji, co - według niej - oznacza, że organ I instancji został wprowadzony w błąd.
Ponadto stwierdziła, że "Przedmiotowe porozumienie w żadnym razie nie może stanowić podstawy do uznania, że inwestor uzgodnił ze Spółdzielnią prawo przejazdu do nowej inwestycji albowiem zostało zawarte w [...]r. i nie mogło się do tej inwestycji odnosić." Spółdzielnia wskazała także, iż organ I instancji wadliwie ustalił obszar oddziaływania inwestycji i w związku z tym nie uznał jej za stronę przedmiotowego postępowania.
Prezydent Miasta J. postanowieniem z dnia [...] r., znak [...], odmówił wznowienia postępowania w przedmiotowej sprawie. W uzasadnieniu organ stwierdził, że w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę z dnia [...] r. krąg stron został ustalony prawidłowo. Organ I instancji ustalił, że skarżąca uchybiła terminowi do złożenia wniosku o wznowienie postępowania w terminie 1 miesiąca, od kiedy dowiedziała się o decyzji. Wynika to z pism, jakie złożyła do Wojewody i Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu [...] r. Już w tej dacie Spółdzielnia miała pełną wiedzę na temat szczegółowych okoliczności sprawy. Sam wniosek o wznowienie złożony został dopiero [...] r., czyli po 37 dniach. Tym samym brak jest podstaw do dalszego prowadzenia postępowania z powodu naruszenia art. 148 k.p.a.
Na wskazane wyżej postanowienie, w ustawowym terminie, skarżąca Spółdzielnia złożyła zażalenie. W uzasadnieniu podniosła, że o przedmiotowej decyzji dowiedziała się w dniu [...] r., więc termin miesięczny do złożenia wniosku o wznowienie postępowania został dochowany. Ponadto wyjaśniła, że "(...) głównie (...) mieszkańcy zasobów Spółdzielni są objęci zasięgiem oddziaływania inwestycji, ponieważ budowa pawilonu zlokalizowania jest w samym środku gęsto zabudowanego osiedla, w bezpośredniej bliskości budynków mieszkalnych i oddziałuje na nie w sposób oczywisty i negatywny, czemu mieszkańcy dali wyraz składając listy protestacyjne (...)". Nadto alternatywny zjazd z nieruchomości jest z przyczyn technicznych i prawnych niemożliwy.
Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] r., znak [...], wydanym na podstawie art. 138 §1 pkt 1 w zw. z art. 149 §3 i art. 144 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
W uzasadnieniu podano m. in., że skarżąca co najmniej w dniu 19 października 2016 r. lub przed tą datą dowiedziała się o przedmiotowej decyzji Prezydenta Miasta J. nr [...] o pozwoleniu na budowę budynku handlowo-usługowego dla inwestora - tj. "B". Wtedy, w piśmie kierowanym do PINB w J. skarżąca powołała się na numer decyzji Prezydenta Miasta J. oraz wskazała inwestora, czyli adresata decyzji. Wobec tego, jak słusznie przyjął organ I instancji skarżąca uchybiła terminowi miesięcznemu do złożenia podania o wznowienie, biegnącego od dnia, w którym dowiedziała się o decyzji, bowiem wniosek ten wpłynął do organu po wymaganej dacie. Chybiona jest argumentacja skarżącej wyrażona w zażaleniu, że w tym czasie Spółdzielnia mogła jedynie przypuszczać, iż doszło do nieprawidłowości w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę oraz że dopiero od dnia [...] r. (tj. daty wpływu do Spółdzielni pisma Prezydenta Miasta J. z dnia [...] r. należałoby liczyć termin miesięczny, o którym mowa w art. 148 k.p.a. Skargę na powyższe postanowienie złożyła Spółdzielnia Mieszkaniowa A w J., zaskarżając je w całości.
Wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi drugiej instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zarzucono, że organ przywołał jedynie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i automatycznie zastosowano art. 148 § 2 k.p.a., z którego wynika, że termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Tymczasem skarżąca, jako podstawę do wznowienia postępowania, podała również art. 145 § 1 i 5 k.p.a. i kwestia terminowości złożenia podania o wznowienie wskazana jest w art. 148 §1 k.p.a. Termin wynosi w tym przypadku jeden miesiąc od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. W tym kontekście to, że strona miała świadomość istnienia decyzji o pozwoleniu na budowę już w dacie [...] r. nie ma decydującego znaczenia, ponieważ w tej dacie strona nie wiedziała, że decyzja została oparta między innymi na dokumencie, któremu przypisano fałszywe znaczenie.
Jest to porozumienie z [...] r., którego inwestor użył w całkowitej sprzeczności z jego treścią i przeznaczeniem, bez wiedzy i zgody Spółdzielni, wprowadzając organ I instancji w błąd i w konsekwencji wykluczając Spółdzielnię i jej członków z udziału w postępowaniu. Wiedza o fakcie i sposobie użycia przez inwestora Porozumienia z [...] r. dotarła do Spółdzielni dopiero wraz z pismem z [...] r., doręczonego [...] r., w którym organ I instancji wprost powołuje się na porozumienie z [...] r., jako na jedną z podstaw, na których została oparta decyzja o pozwoleniu na budowę. Co innego oznacza wiedza o istnieniu decyzji i jej oznaczeniu, a co innego oznacza wiedza o istotnej okoliczności, która zaistniała w toku postępowania i stanowi ważną przyczynę, dla której to postępowanie należy wznowić.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego.
Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2017 roku, poz. 1369 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.
W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi.
Zgodnie z art. 148 § 1 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Wg § 2 termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji.
Zasadą jest więc, że strona wnosi podanie w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę wznowienia. Od tego kodeks postępowania administracyjnego przewiduje trzy wyjątki: a) w sytuacji z art. 145 § 1 pkt 4 termin biegnie od dnia dowiedzenia się o decyzji, b) zgodnie z art. 145a § 2 termin biegnie od dnia wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego, c) zgodnie z art. 145b § 2 skargę o wznowienie wnosi się w terminie jednego miesiąca od dnia uprawomocnienia się orzeczenia sądu. Artykuł 148 § 2 k.p.a. nie wymaga dla otwarcia biegu terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. faktu doręczenia decyzji, której dotyczy żądanie wznowienia. Bieg terminu rozpoczyna się w dacie powzięcia przez stronę wiadomości o istnieniu danej decyzji. Istotne jest to, aby do strony dotarła wiadomość o wydaniu decyzji i o zawartym w niej rozstrzygnięciu, niezależnie nawet od źródła, z którego pochodzi informacja.
Jak podkreślił NSA w wyroku z dnia 15 maja 2008 r., II OSK 547/07, powzięcie wiadomości o wydaniu decyzji nie jest przy tym pojęciem tożsamym z zawiadomieniem o pełnej treści decyzji, co mogłoby nastąpić dopiero po doręczeniu decyzji. W pierwszym przypadku chodzi tylko o informację o wydaniu decyzji, w drugim o czynność jej doręczenia. Artykuł 148 § 2 k.p.a. nie wymaga dla otwarcia biegu terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. dopełnienia wymogu doręczenia decyzji, której dotyczy żądanie wznowienia (M. Jaśkowska, Komentarz do art.148 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX-el.). "Jednomiesięczny termin do żądania wznowienia postępowania administracyjnego biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się w jakikolwiek sposób o istnieniu decyzji. Informacja o wydanej decyzji wcale nie musi pochodzić od organu wydającego decyzję, lecz także z innych źródeł, byleby wskazywała na treść rozstrzygnięcia w danej sprawie." (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 27 stycznia 2010 r., sygn. IV SA/Po 506/09).
Jednocześnie ciężar dowodu dochowania terminu, o którym mowa w art. 148 k.p.a., spoczywa na stronie, która domaga się wznowienia postępowania w sprawie. Strona musi więc udowodnić, kiedy (w jakiej dacie) dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania, w sposób pozwalający organowi zweryfikować i ustalić, że jej podanie o wznowienie wpłynęło przed upływem jednomiesięcznego terminu od dnia, w którym dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia. Organ ma obowiązek dokonania weryfikacji twierdzeń strony i przedstawianych przez nią dowodów oraz przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia tej okoliczności, a następnie dokonania oceny zebranego materiału dowodowego zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów (wyrok NSA z 25 maja 2017 r., sygn. II OSK 2445/15).
W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że prace budowlane, realizowane w oparciu o decyzję objętą podaniem wznowieniowym, zostały podjęte. Świadczy o tym m. in. pismo Spółdzielni "A" do PINB z [...] r. Tam już mówi się, że Spółdzielnia dowiedziała się o zamierzeniach inwestora z chwilą ogrodzenia terenu budowy. W trakcie inwestycji były również – wg ww. pisma – prowadzone "próby mediacji podczas spotkań z inwestorem w miesiącu wrześniu." Spółdzielnia znała więc dobrze okoliczności inwestycji i to wcześniej, niż sama podaje w skardze, skoro dochodziło wręcz do mediacji w związku z prowadzonymi pracami.
Tymczasem, w świetle wyroku NSA (do 31 grudnia 2003) w Warszawie z dnia 7 października 1999 r., sygn. IV SA 1600/97, już nawet rozpoczęcie przez inwestora robót budowlanych może być uznawane za okoliczność ujawniającą, że roboty prowadzone są na podstawie wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę. Z kolei ujawnienie tych okoliczności uzasadnia złożenie wniosku o wznowienie postępowania, gdyż okoliczności te wprost wskazują, iż w sprawie została wydana decyzja, której skarżącym nie doręczono. Należy takie stanowisko podzielić, tym bardziej, że – co można powtórzyć – prowadzona była w tym zakresie mediacja, o czym pisze sama Spółdzielnia.
Należy wskazać, że Spółdzielnia nie była stroną postępowania o udzielenia pozwolenia na budowę, a jej wniosek o wznowienie postępowania z art. 145 §1 pkt 4 k.p.a. nie mógł być skuteczny. To z kolei nie daje podstaw do dalszej weryfikacji podania i badania co do meritum decyzji objętej wnioskiem o wznowienie postępowania. Skoro Spółdzielnia nie była stroną w postępowaniu zwyczajnym i nie zaszły okoliczności upoważniające do zastosowania art. 145 §1 pkt 4 k.p.a., tym bardziej nie ma podstaw, by skutecznie mogła żądać weryfikacji decyzji w oparciu o inne przesłanki wznowieniowe, w tym art. 145 §1 pkt 1 i 5 k.p.a.
Nie było też powodów, by organ miał tu działać z urzędu. Wg wyroku NSA z dnia 20 stycznia 2012 r., sygn. I OSK 1482/11, "W żadnym wypadku zaniechanie wznowienia postępowania z urzędu nie może być podstawą zarzutu w sprawie odmowy wznowienia postępowania z powodu uchybienia przez stronę terminowi do złożenia wniosku o wznowienie postępowania."
W przypadku złożenia przez stronę podania o wznowienie postępowania po terminie określonym w art. 148 § 2 organ administracji jest zobowiązany do wydania, na podstawie art. 149 § 3, postanowienia o odmowie wznowienia postępowania. Z kolei przystąpienie do rozpoznania sprawy wznowieniowej w przypadku niedotrzymania przez wnioskodawcę ustawowego terminu do złożenia wniosku (jak w niniejszej sprawie) i wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty jest dotknięte wadą nieważnościową (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), wobec rażącego naruszenia przepisu art. 148 k.p.a., przewidującego, że tylko wniosek złożony w terminie należy uznać za dopuszczalny (wyrok NSA z dnia 17 maja 2012 r., II OSK 374/11).
Nie doszło zatem do naruszenia art. 138 §1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., art. 145 § 1 pkt 1, 4, 5, art. 148 § 1 i 2, art. 149 § 3 k.p.a., ani też innych przepisów, uzasadniających uwzględnienie skargi.
Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym z uwagi na treść art. 119 pkt 3 i art. 120 p.p.s.a.
Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.