Uzasadnienie
Wójt Gminy P. decyzją z dnia 21 grudnia 2021 r., nr [...], działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie j.t. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000, dalej - k.p.a.), art. 17 ust. 1b i in. ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (j.t. Dz. U. z 2022 r., poz. 615 ze zm. – dalej u.ś.r.), po rozpatrzeniu wniosku odmówił B.C. (dalej: strona, skarżąca) przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką J.P.
W uzasadnieniu wskazano m. in., że strona posada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności. Nadto, zgodnie z art. 17 ust. 1b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Nie zostały spełnione ww. przesłanki przyznania świadczenia wnioskodawcy.
Strona poprzez pełnomocnika złożyła odwołanie od ww. decyzji, w którym zarzuciła m. in., że wskutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 roku, sygn. akt K 38/13, art. 17 ust. 1b u.ś.r. został uznany za niekonstytucyjny w zakresie, w jakim różnicuje on prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Świadczenie jest w pełni należne.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie (dalej SKO) decyzją z dnia 22 lutego 2022 r., nr SKO.4106.90.2022, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że strona nie spełnia warunku określonego w art. 17 ust. 1 u.ś.r. Ma bowiem przyznane orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Strona poprzez pełnomocnika złożyła skargę na ww. decyzję SKO, w której zarzuciła:
- 1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 17 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 17 ust. 1 u.ś.r. i niezasadne uznanie, że córka niepełnosprawnej osoby nie jest uprawniona do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż nie ma związku między rezygnacją przez nią z zatrudnienia a sprawowaną opieką nad niepełnosprawną matką, oraz
- 2) naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6 – 9, 77, 80, 107 §3 k.p.a., poprzez błędną ocenę zebranego materiału dowodowego i zaniechanie oceny, czy strona jest w stanie podjąć pracę zawodową.
Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie decyzji II instancji oraz zwrot kosztów postępowania.
Jednocześnie wniesiono o dopuszczenie i przeprowadzanie dowodów z orzeczenia o stopniu niepełnosprawności strony z dnia [...] r. na okoliczność ustalenia, iż jej niesprawność w stopniu znacznym ustalona została do dnia 31 maja 2022 r. oraz iż może ona pracować w warunkach pracy chronionej, jak również z decyzji ZUS z dnia 10 marca 2020 r. oraz orzeczenia Lekarza Orzecznika ZUS z dnia [...] r. na okoliczność ustalenia, że odmówiono jej przyznania renty z uwagi na fakt, iż jest ona zdolna do pracy.
W uzasadnieniu podano m. in., że z ustawy o świadczeniach rodzinnych nie wynika, aby opiekunem osoby niepełnosprawnej nie mogła być osoba legitymująca się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Gdyby wolą ustawodawcy było wyeliminowanie takiej grupy potencjalnych opiekunów, zostałoby to zapisane w ustawie wprost, tak jak ma to miejsce odnośnie osób ubiegających się o specjalny zasiłek opiekuńczy.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego.
Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2022 roku, poz. 329 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.
Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem.
Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 §1 k.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 §1 k.p.a.). Przepisy te znajdują doprecyzowanie m. in. w art. 77 §1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy; istotny jest także art. 80 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.
Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
- 1) matce albo ojcu,
- 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
- 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
- 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności,
- - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela pogląd wielokrotnie już wyrażany w orzecznictwie sądowym, zgodnie z którym regulacje należy odczytywać przez pryzmat zasad i wartości wyrażonych w Konstytucji RP, z uwzględnieniem celu unormowań. Jest nim przyznanie ww. świadczenia osobom, które rzeczywiście sprawują opiekę nad bliskimi osobami niepełnosprawnymi.
Orzeczenie zaliczające skarżącą do znacznego stopnia niepełnosprawności niewątpliwie jest dowodem urzędowym w rozumieniu art. 76 §1 k.p.a. Zgodnie jednak z treścią art. 76 §3 przepisy § 1 i 2 nie wyłączają możliwości przeprowadzenia dowodu przeciwko treści dokumentów wymienionych w tych przepisach. Przepis art. 76 § 3 k.p.a. dopuszcza zatem obalenie domniemania zgodności z prawdą dokumentu urzędowego w drodze przeprowadzenia dowodu przeciwko treści (osnowie) takiego dokumentu.
Orzeczenie zaliczające skarżącą do znacznego stopnia niepełnosprawności wydane zostało kilka lat temu i uwzględniało stan rzeczy istniejący ówcześnie. Zdrowie człowieka ma jednak charakter dynamiczny, może się pogarszać, ale i polepszać, w związku z tym organ powinien w większym stopniu położyć nacisk na okoliczności istniejące w dniu wydania decyzji, niż sprzed kilku lat. Jest to istotne, bowiem już organ I instancji pisał, że skarżąca "(...) sprawuje całodobową opiekę nad matką (...), wykonuje codzienną higienę przy matce, przygotowuje i podaje posiłki, prasuje, pierze, sprząta, wykupuje i podaje lekarstwa, umawia wizyty lekarskie, załatwia sprawy urzędowe." Już zatem z ustaleń organu wynika, że skarżąca zapewne ma możliwości zdrowotne, by podjąć powyższe czynności i faktycznie je realizuje.
Nadto organ I instancji dostrzegał związek przyczynowo – skutkowy pomiędzy opieką nad matką, a niepodejmowaniem zatrudnienia. Pisał: "Organ I instancji ustalił, iż Pani B.C. jest osoba bezrobotną, ponieważ sprawuje opiekę nad matką." Stan zdrowia pozwalał jej zatem, by pomimo orzeczenia lekarskiego, sprawować te czynności bez zarzutów. W innych warunkach mogłaby więc np. czynić to samo, ale zarobkowo, opiekując się osobami trzecimi (por. wyrok WSA w Gliwicach z 22 czerwca 2022 r., II SA/Gl 47/22).
Alternatywą dla przyznania ww. świadczenia jest umieszczenie osoby niepełnosprawnej w ośrodku pomocy społecznej, co jest niewątpliwie rozwiązaniem dużo droższym.
Odnosząc się do rozstrzygnięcia organu I instancji wskazać należy, że z dniem 23 października 2014 r. art. 17 ust. 1b u.ś.r., w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, został uznany za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 (Dz. U. z 2014 r., poz. 1443). Powinien ten fakt zostać uwzględniony.
Wszystkie uchybienia ww. przepisom postępowania, w tym art. 138 §1 pkt 1 k.p.a., stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego, do której zmierzają niektóre zarzuty skargi. Stan faktyczny, w postaci aktualnej sytuacji zdrowotnej skarżącej i jej zdolności do podjęcia pracy, nie został bowiem prawidłowo ustalony, a kontrola zastosowania prawa materialnego następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu.
Zatem kontrola przestrzegania przez organy administracyjne norm prawa materialnego może być przeprowadzona dopiero w ostatniej kolejności (zob. wyrok NSA z 10 lutego 1981 r., sygn. SA 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7; T. Woś [red.], Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 757 – 757).
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy powinny mieć na uwadze powyższe ustalenia, bacząc by nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcia odpowiadały prawu materialnemu. Po dokonaniu pełnych ustaleń faktycznych należy dokonać prokonstytucyjnej wykładni przepisów, pozwalającej na realizację zasad: równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji), sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji) obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji) i osobom niepełnosprawnym (art. 69 Konstytucji). W tym kontekście należy ocenić spełnienie przesłanek otrzymania ww. świadczenia.
Treści rozstrzygnięcia Sąd nie przesądza, bowiem nie pozwalają na to niepełne ustalenia faktyczne co do aktualnego stanu zdrowia skarżącej i sprzeczne wewnętrznie rozważania na temat, czy skarżąca ze względu na zdrowie może pracować.
Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nastąpiło zgodnie z art. 119 pkt 2 i art. 120 p.p.s.a.
W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących koszty zastępstwa procesowego (480 zł), Sąd rozstrzygał w oparciu o przepisy art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a.
Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.