Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J.(dalej PINB) działając w oparciu o art. 104 i art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie w sprawie remontu drogi dojazdowej zlokalizowanej w J. przy ul. A na działce A obr. [...]. Z treści uzasadnienia orzeczenia wynika, że [...] 2004 r. W. W. współużytkownik wieczysty działki B położonej przy ul. A nr X w J. utwardził płytami ażurowymi część powierzchni stanowiącej dojazd do jego posesji, działki nr A, której właścicielem jest Gmina J.. Przystępując do wykonania opisanych robót inwestor nie dokonał zgłoszenia wymaganego przepisami art. 30 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. nr 207, poz. 2016 ze zm.).
Wobec powyższego postanowieniem PINB z dnia [...] r. nałożono na niego w oparciu o art. 49 b ust. 2 tej ustawy obowiązek przedłożenia wymienionych w tym przepisie dokumentów. Inwestor nie wywiązał się z nałożonego obowiązku, ale zdemontował wykonane samowolnie utwardzenie nawierzchni. W tym stanie rzeczy organ nadzoru budowlanego I instancji uznał, że sprawa dotycząca wykonanych robót stała się bezprzedmiotowa i umorzył postępowanie.
Z rozstrzygnięciem takim nie zgodzili się inicjatorzy postępowania J. i M. P. współużytkownicy wieczyści działki C sąsiadującej bezpośrednio z działką na której zostały wykonane opisane wyżej roboty budowlane. W odwołaniu wniesionym do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K.(dalej [...]WINB) podali, że fakt rozebrania samowolnie wykonanego utwardzenia drogi dojazdowej nie powinien stanowić podstawy do umorzenia postępowania, ponieważ zdemontowane płyty zostały rozrzucone po całej powierzchni działki A, co uniemożliwia poruszanie się po niej i przemieszczanie. Zdaniem odwołujących się przepisy Prawa budowlanego nakładają na zobowiązanego doprowadzenie terenu do stanu pierwotnego, co w tym wypadku nie nastąpiło.
Zaskarżoną decyzją [...]WINB utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W podstawie prawnej decyzji wskazał on art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 105 § 1 k.p.a., a w motywach rozstrzygnięcia podzielił stanowisko PINB. W szczególności podał, że postępowanie wyjaśniające tego organu wykazało, że samowolnie wykonane przez W. W. utwardzenie dojazdu do jego posesji zostało zgodnie z życzeniem skarżących rozebrane. W trakcie kontroli w dniu [...] 2005 r. ustalono, że ażurowe płyty betonowe, którymi był utwardzony dojazd zostały rozebrane i odłożone na boki. Organ odwoławczy wskazał także, że z dojazdu, który został samowolnie utwardzony korzysta jedynie inwestor, gdyż odwołujący się posiadają dojazd bezpośrednio z ul. B. Zatem ewentualne trudności z poruszaniem się i przemieszczaniem odczuwają tylko małżonkowie W., a nie odwołujący się. Fakt zaś rozebrania zrealizowanego utwardzenia nawierzchni sprawił, że wystąpiły przesłanki umorzenia postępowania w sprawie samowolnego wykonania dojazdu do posesji przy ul. A nr X zlokalizowanego między posesjami odwołujących się i posesją małżonków W..
W skardze M. i J. P. domagali się uchylenia w całości decyzji [...]WINB, a także zobowiązania PINB do właściwego przeprowadzenia kontroli wykonania rozbiórki ciągu pieszo-jezdnego. W uzasadnieniu podali, że PINB wykazał się brakiem należytej staranności, bowiem rozbiórka zrealizowanego utwardzenia powierzchni działki nie została w pełni wykonana. Rozebrane zostały jedynie płyty ażurowe i odrzucono je na boki, a na całości tego ciągu znajdują się koleiny po wyrwanych płytach uniemożliwiające poruszanie się. Na potwierdzenie tego do skargi została dołączona dokumentacja fotograficzna. Odwołujący nie zgodzili się także, z argumentacją organu odwoławczego, że trudności w ewentualnym przemieszczaniu i poruszaniu się odczują tylko P. W., albowiem także korzystają oni z tego ciągu stanowiącego dojście do ich posesji.
W odpowiedzi na skargę [...]WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
W piśmie procesowym z dnia [...] skarżący wskazali, że [...]WINB zajmuje sprzeczne stanowiska z jednej strony podtrzymuje zasadność umorzenia postępowania przez PINB, a z drugiej strony w piśmie z dnia [...] 2005 r. nakazuje temu organowi zobowiązanie inwestora do doprowadzenia drogi do stanu przed remontem.
Odnosząc się do tej argumentacji [...]WINB w piśmie procesowym z dnia [...] 2006 r. poinformował, że po wykonaniu rozbiórki przedmiotowy dojazd został ponownie utwardzony w oparciu o zgłoszenie przyjęte przez Prezydenta Miasta J. w dniu [...] 2005 r., a w konsekwencji teren działki został uporządkowany o czym inwestor powiadomił organ w dniu [...] 2005 r. Organ odwoławczy zakwestionował też posiadanie przez skarżących przymiotu strony postępowania, gdyż ich działka ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej i nie muszą oni korzystać z ciągu pieszo-jezdnego stanowiącego jedynie dojazd do posesji W. W..
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie jest zasadna, zaskarżona decyzja nie narusza bowiem przepisów prawa materialnego, a także nie narusza przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stanowisko to Sąd oparł na wynikach przeprowadzonej kontroli decyzji [...]WINB w aspekcie jej zgodności z prawem, do czego był zobowiązany normą zawartą w art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269). Wskazać też należy, że kontrolę tę Sąd przeprowadził nie będąc związany, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej P.p.s.a.), zarzutami skargi, wskazaną w niej podstawą prawną oraz sformułowanymi w niej wnioskami.
W pierwszym rzędzie wskazać należy, że nie można zaakceptować stanowiska [...]WINB zajętego w piśmie procesowym z dnia [...] 2006 r. kwestionującego posiadanie przez skarżących przymiotu stron postępowania. Skarżący są bowiem współużytkownikami wieczystymi działki nr C przylegającej bezpośrednio do stanowiącej ciąg pieszo-jezdny działki nr A na której zostały samowolnie wykonane roboty budowlane, a wobec tego toczące się postępowanie dotyczyło także ich interesu prawnego. Bez znaczenia w tej kwestii jest okoliczność, czy w ogrodzeniu posesji skarżących znajdowała się brama czy furtka umożliwiająca bezpośredni dostęp z terenu ich działki do przedmiotowej drogi dojazdowej.
Oceniając prawidłowość zastosowania w sprawie przepisów prawa materialnego należy zauważyć, że przystąpienie do wykonywania robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych o jakich jest mowa w art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy Prawo budowlane wymaga stosownie do przepisu art. 30 ust. 1 pkt 2 tej ustawy zgłoszenia właściwemu organowi (staroście, prezydentowi miasta na prawach powiatu). Zgłoszenia takiego należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych, a do robót tych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji sprzeciwu i nie później niż po upływie 2 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia (art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego). W przypadku naruszenia wskazanych regulacji właściwy organ (powiatowy inspektor nadzoru budowlanego) nakazuje w oparciu o art. 49 b ust. 1 rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części.
Stosownie do ust. 2 tego art. w przypadku, gdy budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albo, w przypadku jego braku, ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, właściwy organ nakłada na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni:
- 1) dokumentów, o których mowa w art. 30 ust. 2 albo art. 30 ust. 2 i 3, albo art. 30 ust. 2 i 4 tej ustawy,
- 2) projektu zagospodarowania działki lub terenu;
- 3) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego.
Jak wynika z akt sprawy obowiązki takie zostały nałożone na W. W. postanowieniem PINB z dnia [...] r. i skoro nie zostały przez niego wykonane organ nadzoru budowlanego I instancji winien zgodnie z art. 49 b ust. 3 Prawa budowlanego nakazać rozbiórkę zrealizowanego obiektu. Jednak przed upływem terminu określonego w opisanym postanowieniu pismem z dnia [...] 2005 r. inwestor poinformował organ, że zdemontował kratownice betonowe, którymi utwardził dojazd do posesji. Powyższa sytuacja zdaniem organów nadzoru budowlanego spowodowała, bezprzedmiotowość dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie przedmiotowej samowoli i w konsekwencji obowiązek wydania decyzji o umorzeniu postępowania.
Wskazać należy, że postępowanie administracyjne może toczyć się jedynie w sytuacji, gdy ma swój "przedmiot". Przedmiotem tym jest zaś "konkretna sprawa indywidualnego podmiotu, w której na podstawie przepisów prawnych powszechnie obowiązujących organy administrujące są władne podjąć decyzję administracyjną orzekając w niej o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu, albo stwierdzając w niej o niedopuszczalności takiego orzekania (J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne. Warszawa 2004. s. 166). Zasadnie zatem orzekające w sprawie organy uznały, że skoro inwestor wykonał już rozbiórkę samowolnie zrealizowanego obiektu to wszczęte postępowanie utraciło swój przedmiot, inaczej mówiąc stało się bezprzedmiotowe, co w konsekwencji skutkować musiało umorzeniem postępowania.
Odnosząc się do zarzutu, na którym została oparta skarga, a to nieprzywrócenia przez inwestora terenu działki A do stanu poprzedniego czy też jego nieuporządkowania po wykonaniu robót rozbiórkowych, wskazać należy, że ustawa Prawo budowlane nie definiuje pojęcia robót rozbiórkowych. Z wykładni systemowej wynika jednak, że terminu "rozbiórka" nie można utożsamiać z występującym w tej ustawie określeniem "doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego". Terminami tymi ustawodawca posługuje się, bowiem w sposób alternatywny (np. w art. 50 a pkt 2, czy art. 51 ust. 1 pkt 1). W analizowanej ustawie brak jest też przepisu dającego organom nadzoru budowlanego uprawnienie do nakazania inwestorom uporządkowania terenu działki po wykonaniu robót rozbiórkowych, a uprawnień zezwalających na nakładanie na podmioty obowiązków i ich egzekwowania za pomocą środków egzekucji administracyjnej nie można domniemywać, W rozdziale 6 ustawodawca, co prawda zamieścił przepisy odnoszące się do utrzymania obiektów budowlanych, jednak obowiązki, o jakich w nich mowa (por. np. art. 67 ust. 1) nałożone zostały na właścicieli lub zarządców obiektów.
Z odmienną sytuacją mamy do czynienia w przypadku nakazów zawartych w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51 Prawa budowlanego, bowiem w art. 52 i 53 ustawodawca obok właściciela i zarządcy wskazał także inwestora jako zobowiązanego dokonać nakazanych czynności na swój koszt. Reasumując ten fragment rozważań stwierdzić przyjdzie, iż organy nadzoru nie są uprawnione do nakładania w trybie art. 49 b czy art. 48 Prawa budowlanego obowiązku uporządkowania terenu robót rozbiórkowych. Nie oznacza to jednak, że obowiązek dotyczący uporządkowania terenu wykonanej rozbiórki nie może być nakładany i egzekwowany przez inne organy.
Kierując się tymi powodami Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa i na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.