Uzasadnienie
Decyzją z [...] r. znak:[...] Starosta B., działając na podstawie art. 5 ust. 1 i ust. 2m art. 11 ust. 1, ust. 1a i ust. 4, art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.jedn. Dz.U. z 2015 r., poz. 909 ze zm.), zezwolił P. P. ("skarżąca") na wyłączenie z produkcji rolniczej 137,00m2 użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego, oznaczonych w ewidencji gruntów symbolem - RIIIb, przeznaczonych na cele nierolnicze pod budowę drogi dojazdowej do działek, na działce nr 1 położonej w Z., Gmina C. Jednocześnie zobowiązał stronę z chwilą rozpoczęcia realizacji inwestycji (przystąpienia do robót ziemnych i naruszenia gruntu) objętej tą decyzją, do wystąpienia wnioskiem do Starosty B. o wydanie decyzji w sprawie naliczenia jednorazowej należności z tytułu trwałego wyłączenia gruntów z produkcji rolnej oraz opłat rocznych.
Pismem z dnia [...] r. skarżąca wystąpiła wnioskiem do Starosty B. o wydanie decyzji w sprawie naliczenia opłat z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej w związku z rozpoczęciem w dniu 8 maja 2018 r. realizacji przedmiotowej decyzji - polegającej na budowie drogi dojazdowej do działek.
W konsekwencji Starosta B. decyzją z dnia [...] r. [...] ustalił należność z tytułu trwałego wyłączenia z produkcji rolniczej 137m² gruntów - RIIIb - w wysokości 3.593,58zł oraz ustalił opłatę roczną z tytułu użytkowania na cele nierolnicze gruntów wyłączonych z produkcji w wysokości 10% ustalonej należności, tj. w kwocie w kwocie 359,36 zł.
Na skutek odwołania skarżącej rozpatrujące sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku Białej decyzją z dnia [...] r. Nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie w sprawie. W ocenie organu odwoławczego ustalenie opłat z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej następuje w drodze czynności organu.
W związku z powyższym Starosta B. czynnością z dnia [...] roku, [...] ustalił wysokość należnej opłaty w wysokości takiej, jak w decyzji [...] r. - tj. w kwicie 359,36zł.
Skargę na tę czynność Starosty B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego tutejszego Sądu złożyła skarżąca reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Zarzuciła, że organ administracji przy dokonaniu skarżonej czynności dokonał naruszenia prawa materialnego, a to przepisu art. 12a pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych z dnia 3 lutego 1995 roku (tjedn. (Dz.U. z 2017 r., poz. 1161), zgodnie z którym obowiązek uiszczenia należności i opłat rocznych, a w odniesieniu do gruntów leśnych również jednorazowego odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 1, nie dotyczy wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej lub leśnej na cele budownictwa mieszkaniowego: do 0,05ha w przypadku budynku jednorodzinnego, poprzez jego niezastosowanie podczas gdy stan faktyczny w niniejszej sprawie obligował organ do zastosowania niniejszego przepisu i odstąpienie od obliczenia opłat rocznych i obowiązku ich uiszczenia. Przebieg drogi dojazdowej z ulicy [...] do budynku mieszkalnego skarżącej, po działce 1 jest jedyną możliwą drogą dojazdową do nieruchomości, w istocie stanowi,,drogę konieczną.
Skarżąca wniosła również o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów dołączonych do skargi na okoliczność ustalenia, iż wyłączenie z produkcji rolniczej fragmentu działki geodezyjnej 1jest konieczne celem utworzenia drogi dojazdowej do budynku mieszkalnego jednorodzinnego należącej do niej i jest związane z rozbudową i przebudową tego budynku mieszkalnego na działce nr 2.. Podkreśliła, że ustanowiony na działce nr 1 dojazd jest jedynym dojazdem do działki nr 2. od drogi publicznej ulicy [...] w Z.. W uzasadnieniu przedstawiła stan faktyczny sprawy i rozwinęła postawione zarzuty.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 25 stycznia 2019 r. sygn. akt II SA/Gl 984/18 oddalił skargę skarżącej, uznając na posiedzeniu niejawnym, iż brak jest podstaw do przyjęcia w niniejszej sprawie wyłączenia określonego w art. 12a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych
W wyniku wniesionej przez skarżącą skargi kasacyjnej rozpatrujący sprawę Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1906/19 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu stwierdził, iż w sprawie nie zaistniały przesłanki do jej rozpoznania w trybie uproszczonym, przewidzianym w art. 119 i art. 121 ustawy Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi, a wobec rozpoznania sprawy w takim trybie, pomimo braku zgłoszonego wniosku o skierowanie sprawy do takiego rozpoznania, należało uznać, iż nastąpiło pozbawienie strony możności obrony swoich praw, co skutkuje nieważnością postępowania.
Sąd dodał, że wydanie wyroku w trybie uproszczonym bez podstawy prawnej stanowi kardynalne uchybienie w zakresie wymogów udziału strony w postępowaniu sądowym. Stąd też wobec nieważności przeprowadzonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny postępowania uchylono zaskarżony wyrok cele rozpoznania sprawy we właściwym trybie.
Na rozprawie w dniu 31 lipca 2020 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał skargę i zawartą w niej argumentację, podkreślając, że wykładnia celowościowa wskazuje na zastosowanie art. 12a ust. 1 w niniejszej sprawie, jako że wyznaczona na działce nr 1droga jest drogą konieczną do budynku na działce nr 2..
Rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 146 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) wynika, że Sąd, uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a ustawy, uchyla ten akt, interpretację, opinię zabezpieczającą lub odmowę wydania opinii zabezpieczającej albo stwierdza bezskuteczność czynności. Przy tym z mocy art. 134 § 1 tej ustawy kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Kontrolowana czynność została podjęta na podstawie art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1161 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem "osoba, która uzyskała zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji, jest obowiązana uiścić należność i opłaty roczne, a w odniesieniu do gruntów leśnych - także jednorazowe odszkodowanie w razie dokonania przedwczesnego wyrębu drzewostanu. Obowiązek taki powstaje od dnia faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji". Działając na podstawie powyższego przepisu Starosta B. ustalił wysokość należnej opłaty uwzględniając stawki przewidziane w art. 12 ust. 7 ustawy. Biorąc pod uwagę całokształt sprawy Sąd uznaje, iż wyliczenie należnej opłaty nastąpiło prawidłowo.
Stanowisko Skarżącej, że w jej sprawie organ powinien zastosować rozwiązanie przewidziane w art. 12a ustawy o ochronie gruntów rolnych leśnych jest błędne i nieuzasadnione.
Zgodnie z przywołanym przepisem art. 12a ustawy "obowiązek uiszczenia należności i opłat rocznych, a w odniesieniu do gruntów leśnych również jednorazowego odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 1, nie dotyczy wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej lub leśnej na cele budownictwa mieszkaniowego [...] do 0,05 ha w przypadku budynku jednorodzinnego".
Zdaniem Sądu powyższego przepisu nie można interpretować rozszerzająco. Stanowi on bowiem lex specialis do art. 12 cytowanej tej ustawy, który zawiera normę ogólną. Jako lex specialis art. 12a musi być więc intepretowany ściśle ze swoim brzemieniem. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 września 2001 r. sygn. akt II SA 1793/00).
Przepis art. 12a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych zwalnia zatem z obowiązku uiszczenia należności i opłat rocznych w stosunku do gruntu pod budynek mieszkalny i odnosi się do określonego ustawowo obszaru. Zawarte w art. 12a ustawy wyłączenie od obowiązku uiszczania należności i opłat dotyczy gruntu przeznaczonego na cele mieszkaniowe, przy czym można zgodzić się, iż nie dotyczy tylko gruntu pod budynkiem mieszkalnym. Jednak zdaniem Sądu przepis ten może znaleźć zastosowanie tylko do wyłączenia z produkcji gruntów rolnych położonych na terenie, na którym jest zrealizowany obiekt, który może zostać uznany za "budownictwo mieszkaniowe".
Natomiast w niniejszym przypadku jak wynika z akt sprawy budynek mieszkalny skarżącej zlokalizowany został na działce nr 2.. Z kolei wyłączenie, skutkujące koniecznością poniesienia opłaty dotyczyło zaś działki 1, która jest niezabudowana i jak sama twierdzi skarżąca, a także wynika to z dołączonych do skargi dokumentów, który Sąd uwzględnił i ocenił, stanowi sui generis "drogę konieczną" do nieruchomości zabudowanej. Nie można jednak uznać, że takie przeznaczenie gruntu mieści się w wymienionym wyłączeniu. W konsekwencji należy przyjąć, że zastosowanie w rozpatrywanej sprawie zwolnienia przewidzianego w art. 12a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych stanowiłoby w istocie przekroczenie celu tej regulacji.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że skarga jest niezasadna, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę i na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę.