Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicachz 20 lipca 2022 r., sygn. akt II SA/Gl 727/22

Uzasadnienie

Wójt Gminy C. decyzją z dnia 18 lutego 2022 r. nr [...], działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej - k.p.a.), art. 17 i in. ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (obecnie t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 615 ze zm. – dalej u.ś.r.), odmówił I. P. (dalej: strona, skarżąca) przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką E. Z. W uzasadnieniu wskazano m.in., że zgodnie z art. 17 ust. 1b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia.

Natomiast z załączonego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności wynika, że nie da się ustalić od kiedy u matki skarżącej istnieje niepełnosprawność, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 1 września 2021 r. Według organu I instancji nie zostały więc spełnione przesłanki przyznania wnioskowanego przez skarżącą świadczenia.

Organ przedstawił także ustalenia poczynione w trakcie wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w miejscu zamieszkania niepełnosprawnej matki. W jego trakcie ustalono, że skarżąca jest osobą niepracującą ze względu na konieczność sprawowania opieki nad matką. Pomaga matce w codziennych czynnościach dnia, załatwia sprawy urzędowe. Niepełnosprawna jest osobą całkowicie zależną w czynnościach życia codziennego i ma trudności z poruszeniem się.

Strona złożyła odwołanie od powyższej decyzji. Podniosła w nim, że nie może podjąć zatrudnienia, gdyż opiekuje się schorowaną, niepełnosprawną matką, która wymaga stałej opieki i pomocy w codziennych czynnościach. Skarżąca w ramach opieki nad matką gotuje, sprząta, pierze, załatwia wszystkie sprawy urzędowe, robi zakupy, pomaga w higienie osobistej i pomaga w kontaktach z lekarzami. Matka ma problemy z chodzeniem.

Odwołanie nie przyniosło jednak oczekiwanego przez skarżącą skutku, gdyż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach decyzją z dnia 17 marca 2022 r., nr SKO.PSŚ/41.5/662/2022/3296/DG, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu Kolegium nakreśliło przebieg dotychczasowego postępowania oraz przytoczyło przepisy u.ś.r. stanowiące podstawę normatywną rozstrzygnięcia.

Kolegium uznało, że przy ocenie spełnienia przesłanek niezbędnych do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy pomijać kryterium momentu powstania niepełnosprawności. Wynika to z niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku, określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności.

Jednocześnie Kolegium uznało, że zakres opieki, jakiej wymaga matka skarżącej nie jest tego rodzaju, żeby wykluczał podjęcie zatrudnienia przez skarżącą, choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Czynności podejmowane przez skarżącą ograniczają jedynie do wspomagania matki w czynnościach życia codziennego tj. załatwiania spraw urzędowych, robienia zakupów, uczestniczenia w wizytach lekarskich, przyrządzania posiłków, sprzątania i gotowania. Są to typowe czynności dnia codziennego i nie wymagają rezygnacji z zatrudnienia. Strona nie musi codziennie czy całodobowo wykonywać względem matki takich zabiegów opiekuńczych, które wymagałaby jej stałej obecności i nieustannego zaangażowania. Skarżąca przy tym wskazała, że nie mieszka z matką lecz okresowo do niej dojeżdża. Z treści wywiadu środowiskowego nie wynika, aby matka skarżącej nie potrafiła pewnych czynności wykonywać samodzielnie, czy aby konieczna była pomoc w jedzeniu, czy korzystaniu z toalety.

W skardze na decyzję Kolegium wniesionej w imieniu strony przez pełnomocnika będącego adwokatem zarzucono:

1. 1. błąd w ustaleniach faktycznych, poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że zakres opieki, jakiej wymaga matka skarżącej nie jest tego rodzaju, żeby wykluczał podjęcie przez skarżącą zatrudnienia, oraz że skarżąca opiekuje się matką i przyjeżdża do niej "okresowo", co miało wpływ na wynik sprawy, będąc w szczególności skutkiem naruszeń przepisów postępowania;
2. 2. naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, a to przepisu art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie i ocenę materiału dowodowego w sposób nieuwzględniający całości okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy;
3. 3. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że skoro skarżąca nie zamieszkuje wraz z jej matką i nie sprawuje nad nią opieki całodobowej, to nie spełnia przesłanek, warunkujących przyznanie jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, co miało wpływ na wynik sprawy.

W związku z podniesionymi zarzutami skarżąca wniosła o:

1. 1. uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia;
2. 2. zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że skarżąca sprawuje stałą opiekę nad matką i jest jej niezbędna w tak znacznym wymiarze, że z tego powodu nie może podjąć zatrudnienia. Już z oświadczenia załączonego do wniosku wynika, że często dochodzi do sytuacji, że skarżąca przyjeżdża do matki codziennie, aby jej pomagać m.in. w codziennej higienie osobistej. Częstotliwość jej pobytu u matki jest uzależniona od jej potrzeb. Każdy dzień skarżącej planowany jest pod matkę skarżącej i jej potrzeby. Zdarza się, że skarżąca niejednokrotnie przyjeżdża do matki kilka razy w ciągu dnia, gdy zajdzie taka potrzeba, w międzyczasie robiąc dla matki zakupy, piorąc jej rzeczy we własnym domu.

Co więcej, skarżąca dość często wyjeżdża od matki nocą, np. po godz. 21, 22. Matka skarżącej nie porusza się o własnych siłach (tylko za pomocą balkoniku i laski, a i wtedy nie po całym mieszkaniu). Skarżąca pomaga matce również w podstawowych czynnościach samoobsługowych, takich jak ubieranie, mycie się, korzystanie z toalety - w pełnym zakresie. Matka skarżącej zmaga się z niedowładem prawej nogi - nie potrafi wykonać własnej pielęgnacji, schylać się, umyć poniżej pasa, założyć obuwia Znaczne trudności sprawia jej także położenie się do łóżka.

Strona wskazała także, że zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 270/20 przesłanka warunkująca uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego zostanie spełniona, jeżeli opiekun pozostaje w ciągłej dyspozycji swego podopiecznego, przez co należy rozumieć także sytuację, w której oprócz sprawowania opieki, wykazuje gotowość niesienia pomocy zarówno w dzień, jak i w nocy, przy czym chodzi tu o opiekę stałą lub długoterminową, a nie tylko o opiekę rozumianą jako wykonywanie czynności opiekuńczych bez przerwy przez 24 godziny na dobę.

W związku z tym uzależnienie przez Kolegium przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od spełnienia przez skarżącą przesłanki wspólnego zamieszkiwania z matką i całodobowego zaangażowania skarżącej w czynności opiekuńcze jest niezgodne z brzmieniem art. 17 u.ś.r. Ponadto w wywiadzie środowiskowym wyraźnie wskazano m.in., że matka skarżącej wymaga stałej i długotrwałej opieki oraz, że skarżąca nie pracuje ze względu na konieczność sprawowania opieki nad matką. Organ I instancji wskazał też, że skarżąca pomaga matce w codziennych czynnościach, matka zaś ma trudności z poruszaniem się i jest osobą całkowicie zależną w czynnościach dnia codziennego.

Kolegium w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Kolegium wskazało, że w skardze ponownie przytoczono argumentację, która była już przedmiotem analizy organu odwoławczego. Zaakcentowało, że ubiegający się o świadczenie pielęgnacyjne musi sprawować stałą opiekę nad osobą niepełnosprawną i być jej niezbędny w tak znacznym wymiarze, że w związku z tym rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia, a między tymi okolicznościami zachodzi bezpośredni związek przyczynowo-skutkowy. Kolegium wskazało także, że z treści wywiadu środowiskowego nie wynika, aby matka wnioskodawczyni nie potrafiła pewnych czynności wykonywać samodzielnie, czy aby konieczna była pomoc w jedzeniu, czy korzystaniu z łazienki.

Ponadto Kolegium wniosło o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje

Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U z 2022 r., poz. 329) dalej "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną.

Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Przedstawiona tutaj regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości, co do tego, że zaskarżona decyzja może ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem.

Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 §1 k.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 §1 k.p.a.). Przepisy te znajdują doprecyzowanie m. in. w art. 77 §1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy; istotny jest także art. 80 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć organów obu instancji stanowiły przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych, a w szczególności art. 17 tej ustawy, określający wymogi, od spełnienia których uzależnione jest pozytywne rozpatrzenie wniosku opiekuna osoby niepełnosprawnej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, mającego rekompensować brak możliwości świadczenia pracy i uzyskania wynagrodzenia w związku z opieką, jaką sprawuje on nad osobą niepełnosprawną.

Organ I instancji, jako podstawę prawną wydanej decyzji o odmowie przyznania wnioskowanego świadczenia, wskazał art. 17 ust. 1b u.ś.r., przyjmując w tym zakresie za podstawę faktyczną rozstrzygnięcia treść orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności matki skarżącej. Jednocześnie w kontekście przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego organ I instancji nie zakwestionował wprost ani zasadności opieki nad matką skarżącej, jak i zakresu sprawowanej opieki.

Natomiast organ odwoławczy, nie zgadzając się z oparciem odmowy o kryterium wieku, w którym u matki skarżącej doszło do powstania niepełnosprawności, przyjął zarazem, że zakres opieki, jakiej wymaga niepełnosprawna nie wyklucza podjęcia zatrudnienia przez skarżącą, choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Według Kolegium skarżąca jedynie wspomaga matkę w czynnościach życia codziennego i nie musi codziennie, czy całodobowo wykonywać względem matki zabiegów wymagających jej stałej obecności i nieustannego zaangażowania. Nie mieszka przy tym z matką lecz okresowo do niej dojeżdża. Z treści wywiadu środowiskowego nie wynika zaś, aby matka skarżącej nie potrafiła pewnych czynności wykonywać samodzielnie, czy aby konieczna była pomoc w jedzeniu, czy korzystaniu z toalety.

Odnosząc się do rozstrzygnięcia organu I instancji wskazać należy, że z dniem 23 października 2014 r. art. 17 ust. 1b u.ś.r., w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, został uznany za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 (Dz. U. z 2014 r., poz. 1443). Powinien ten fakt zostać uwzględniony przez organ I instancji. W tym zakresie stanowisko Kolegium było zatem prawidłowe.

Odmiennie należy natomiast ocenić stanowisko Kolegium, wedle którego pomoc udzielana matce przez skarżącą nie uniemożliwia jej aktywności zawodowej.

Z art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, że osoba ubiegająca o świadczenie pielęgnacyjne musi sprawować opiekę nad osobą niepełnosprawną w takim wymiarze, który czyni konieczną rezygnację z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a między obiema tymi okolicznościami zachodzi bezpośredni związek przyczynowy. W realiach rozpoznawanej sprawy istotnego znaczenia nabiera w konsekwencji ocena, czy charakter i rozmiar sprawowanej przez skarżącą opieki nad niepełnosprawną matką wypełnia ustawowe przesłanki, warunkujące przyznanie uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego, a także związana z tą oceną kwestia istnienia związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy sprawowaniem opieki a rezygnacją z zatrudnienia.

W słowniku wyrażeń ustawowych, znajdującym w art. 3 u.ś.r. w pkt 21, zwarto legalną definicję pojęcia znacznego stopienia niepełnosprawności. Pod pojęciem tym rozumie się:

1. a) niepełnosprawność w stopniu znacznym w rozumieniu przepisów o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych,
2. b) całkowitą niezdolność do pracy i samodzielnej egzystencji orzeczoną na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych,
3. c) stałą albo długotrwałą niezdolność do pracy w gospodarstwie rolnym i do samodzielnej egzystencji albo trwałą lub okresową całkowitą niezdolność do pracy w gospodarstwie rolnym i do samodzielnej egzystencji, orzeczoną na podstawie przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników w celu uzyskania świadczeń określonych w tych przepisach,
4. d) posiadanie orzeczenia o zaliczeniu do I grupy inwalidów,
5. e) niezdolność do samodzielnej egzystencji orzeczoną na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych lub przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników.

Przytoczony przepis art. 3 pkt 21 u.ś.r. odsyła z kolei do ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 573 ze zm.), która w art. 4 ust. 1 stanowi, że do znacznego stopnia niepełnosprawności zalicza się osobę z naruszoną sprawnością organizmu, niezdolną do pracy albo zdolną do pracy jedynie w warunkach pracy chronionej i wymagającą, w celu pełnienia ról społecznych, stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innych osób w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji.

Jednocześnie w § 29 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (t.j. Dz. U. 2021 r., poz. 857), określono standardy w zakresie kwalifikowania do znacznego stopnia niepełnosprawności, które zawierają kryteria określające skutki naruszenia sprawności organizmu powodujące tj:

1. 1) niezdolność do pracy - co oznacza całkowitą niezdolność do wykonywania pracy zarobkowej z powodu fizycznego, psychicznego lub umysłowego naruszenia sprawności organizmu;
2. 2) konieczność sprawowania opieki - co oznacza całkowitą zależność osoby od otoczenia, polegającą na pielęgnacji w zakresie higieny osobistej i karmienia lub w wykonywaniu czynności samoobsługowych, prowadzeniu gospodarstwa domowego oraz ułatwiania kontaktów ze środowiskiem;
3. 3) konieczność udzielania pomocy, w tym również w pełnieniu ról społecznych - co oznacza zależność osoby od otoczenia, polegającą na udzieleniu wsparcia w czynnościach samoobsługowych, w prowadzeniu gospodarstwa domowego, współdziałania w procesie leczenia, rehabilitacji, edukacji oraz w pełnieniu ról społecznych właściwych dla każdego człowieka, zależnych od wieku, płci, czynników społecznych i kulturowych.

W § 29 ust. 2 powyższego rozporządzenia wskazano, że przez długotrwałą opiekę i pomoc w pełnieniu ról społecznych rozumie się konieczność jej sprawowania przez okres powyżej 12 miesięcy w zakresie, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 i 3.

Zestawiając przedstawioną powyżej regulację z treścią art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie sposób, zdaniem Sądu, wywieść uprawnienia organów rozpatrujących sprawę wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego do kwestionowania orzeczenia o niepełnosprawności, którym legitymuje się matka skarżącej. Z drugiej strony samo posiadanie orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności nie przesądza automatycznie, że każdy, zajmujący się osobą legitymującą się takim orzeczeniem, sprawuje opiekę, która uniemożliwia zatrudnienie. Na tej samej zasadzie należy przyjąć, że orzeczenie to automatycznie nie oznacza istnienia związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z pracy a sprawowaniem opieki nad bliską osobą niepełnosprawną. W tym kontekście w ramach oceny zasadności wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego istotnego znaczenia nabiera zbadanie charakteru i rozmiaru opieki sprawowanej nad niepełnosprawną w stopniu znacznym osobą, przy jednoczesnym zastrzeżeniu, że w ramach tego badania organ nie powinien dokonywać oceny zasadności wydania orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Innymi słowy przedmiotem badania i oceny organów nie powinno być wprost to, czy ze względu na stan zdrowia osoba niepełnosprawna w stopniu znacznym wymaga opieki wykluczającej równoległe zatrudnienie lub podjęcie pracy zarobkowej przez jej opiekuna, lecz przede wszystkim badać i ocenić należy, to czy charakter i rozmiar faktycznie sprawowanej opieki pociąga za sobą konieczność rezygnacji przez opiekuna z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (lub stanowi przeszkodę do jej podjęcia). Ustalenia faktyczne powinny zatem koncentrować się nie tyle wprost na tym, jakiej opieki osoba niepełnosprawna potrzebuje lecz przede wszystkim na tym, jaką opiekę otrzymuje ona od opiekuna ubiegającego się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.

W kontekście przywołanego powyżej wymogu zbadania charakteru i rozmiaru sprawowanej opieki wskazać należy, że w przepisach u.ś.r. nie zdefiniowano wprost na czym jej sprawowanie miałoby polegać. Niemniej z treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. wywieść można, że opieka taka, aby uzasadniać przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, musi być stała lub długoterminowa. Sprawowana opieka ma być to opieka stała w sensie trwałości, zaś długotrwała w sensie rozciągłości w czasie, której zakres jest wyznaczony niepełnosprawnością danej osoby niepełnosprawnej. Jednocześnie nie musi to być opieka całodobowa. Nie może też budzić wątpliwości, że zakres opieki wyznaczony jest niepełnosprawnością osoby, która tej opieki wymaga, a także jej potrzebami, wynikającymi z posiadanych przez nią konkretnych schorzeń, co jednak jak już wcześniej wskazano, nie może prowadzić do podważania przez organ, rozpatrujący wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, treści orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Nie można zatem oprzeć odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na stwierdzeniu, że niepełnosprawny nie wymaga opieki, na której konieczność sprawowania wskazał organ wydający orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności.

W realiach rozpoznawanej sprawy w dniu 29 grudnia 2021 r. w miejscu zamieszkania niepełnosprawnej przeprowadzono wywiad środowiskowy. W sporządzonej w związku tym dokumentacji (karta 64 akt administracyjnych) pracownik socjalny stwierdził, że niepełnosprawna matka skarżącej jest osobą wymagającej stałej i długotrwałej opieki innych osób. Zaraz potem odnotowano, że opiekę nad niepełnosprawną matką realizuje w całości skarżąca. Ponadto wcześniej, w dniu 8 grudnia 2021 r. skarżąca złożyła pisemne oświadczenie, wedle którego opiekę nad matką sprawuje codziennie i jest u niej od rana do wieczora (karta 34 akt administracyjnych).

Nadto organ I instancji w uzasadnieniu decyzji wprost wskazał, że matka skarżącej jest osobą całkowicie zależną w czynnościach dnia codziennego. Organ ten wskazał także, że podczas wywiadu ustalono, że skarżąca nie pracuje ze względu na konieczność sprawowania opieki nad matką. Tymczasem Kolegium uznało, że zakres opieki sprawowanej przez stronę oraz poszczególne czynności wykonywane przez nią nie są na tyle angażujące, aby nie mogła podjąć choćby częściowo zatrudnienia. Ograniczają się one bowiem jedynie do wspomagania matki w czynnościach życia codziennego: załatwianiu spraw urzędowych, robieniu zakupów, uczestniczeniu w wizytach lekarskich, przyrządzaniu posiłków, sprzątaniu i gotowaniu. Co prawda zgodzić się można z Kolegium, że opieka ograniczająca się wyłącznie do wymienionych powyżej czynności nie wymaga rezygnacji z zatrudnienia. Jednak, zdaniem Sądu, Kolegium przedwcześnie uznało, że opieka sprawowana przez skarżącą nad matką ma wyłącznie taki ograniczony zakres.

Na szerszy, niż ustalony przez Kolegium zakres sprawowanej przez skarżącą opieki wskazują ustalenia poczynione w trakcie wywiadu środowiskowego (w tym dotyczące także i tego, że niepełnosprawna jest zaopatrzona/wymaga zaopatrzenia w balkonik i pielucho majtki, ponadto jej mieszkanie nie jest dostosowane do niepełnosprawności – karta 61 akt administracyjnych), oświadczenia skarżącej z dnia 8 grudnia 2021 r. czy ustalenia przywołane w uzasadnieniu decyzji organu I instancji. Ponadto już w osobiście wniesionym odwołaniu skarżąca wyraźnie wskazała, że pomaga matce w higienie osobistej, przy czym matka ma problemy z chodzeniem. Jakkolwiek te stwierdzenia skarżącej, podobnie jak wcześniej wskazane ustalenia wywiadu ze względu na znaczną ogólnikowość, jeszcze definitywnie niczego nie przesądziły. To jednak, zdaniem Sądu, wskazywały one na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego i bardziej szczegółowego ustalenia okoliczności dotyczących sprawowanej przez skarżącą opieki.

Wskazaniem do uzupełnienia materiału dowodowego było także to, że organ I instancji odmowę przyznania wnioskowanego świadczenia oparł wyłącznie na przesłance daty powstania niepełnosprawności, przez co gromadząc materiał dowodowy organ ten, działając zapewne w przekonaniu, że wniosek skarżącej i tak nie zostanie uwzględniony w postępowaniu pierwszo instancyjnym, nie dołożył wystarczających starań, aby szczegółowo ustalić wszystkie rodzaje czynności podejmowanych przez skarżącą w ramach sprawowanej opieki. Nie ustalono ich częstotliwości, wymiaru zaangażowanego czasu, czy pór dnia, w których są podejmowane. Nie ustalono też, w jakim zakresie skarżącą angażuje się poprzez pozostawanie w gotowości do doraźnej pomocy matce, w trakcie przebywania skarżącej poza miejscem zamieszkania matki oraz jak często i w jakim wymiarze w ramach takiej gotowości pomoc jest faktycznie świadczona. Wszystkie te braki nie zostały dostrzeżone przez Kolegium.

W konsekwencji organ ten przedwcześnie uznał, że czynności podejmowane przez skarżącą nie są na tyle angażujące, aby nie mogła ona podjąć choćby częściowego zatrudnienia. Kolegium nie wyjaśniło przy tym nawet, jaki częściowy wymiar zatrudnienia miało na myśli.

Odnotować także należy, że Kolegium posłużyło się kryteriami: "opieki całodobowej", "stałej obecności i nieustannego zaangażowania", których bez dokładnego wyjaśnienia nie sposób przyjąć jako rozstrzygających o zasadności przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Ponadto nie mogą być one rozumiane jako wymóg opieki sprawowanej przez 24 godziny na dobę i tym samym jako wymóg przebywania opiekuna przez ten czas w miejscu zamieszkania osoby niepełnosprawnej. Nie sposób także pominąć, że nie tylko wymiar czasu ale także wysiłek związany z poszczególnymi czynnościami może decydować o tym, czy poza sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną osobą jej opiekun może podejmować zatrudnienie. Wymaga to jednak każdorazowo szczegółowego ustalenia zakresu sprawowanej opieki (jej charakteru i rozmiaru), jak i zakresu gotowości do jej świadczenia. W tym nie można tutaj góry pomijać uwarunkowań osobistych zarówno opiekuna, jak i osoby niepełnosprawnej, zwłaszcza dotyczących jej podeszłego wieku.

W tym kontekście za zbyt ogólnikowe i w istocie nie poddające się kontroli jest stwierdzenie Kolegium, że z treści wywiadu środowiskowego nie wynika, aby matka skarżącej nie potrafiła pewnych czynności wykonywać samodzielnie. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika wprost o jakie czynności tutaj chodzi.

Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organ administracji publicznej stoi na straży praworządności i podejmuje kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). W zaistniałej sytuacji, należało uznać, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przywołanych powyżej przepisów k.p.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., a to wobec wniosku Kolegium o skierowanie sprawy do rozpoznania w tym trybie, przy jednoczesnym braku przeciwnego wniosku skarżącej.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na postawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Sąd zasądził na rzecz skarżącej kwotę 480 zł tytułem zwrotu kosztów wynagrodzenia profesjonalnego pełnomocnika ustalonego na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800).

Prowadząc ponowne postępowanie organy na zasadzie art. 153 p.p.s.a. związane będą oceną prawną przedstawioną w powyższych rozważaniach Sądu, a także przedstawionymi powyżej wskazaniami.

W szczególności w ramach ponownego rozpatrzenia sprawy organ I instancji dokona nie budzących wątpliwości ustaleń stanu faktycznego związanych z zakresem (charakterem i rozmiarem) sprawowanej przez skarżącą opieki, uwzględniając podeszły wiek matki skarżącej oraz jej schorzenia. Organ ustali dobowy wymiar czasu sprawowanej opieki, częstotliwość pobytów skarżącej w domu niepełnosprawnej, ze wskazaniem w jakich porach się to odbywa oraz w jakie dni tygodnia. Ponadto ustali wymiar czasu, w którym skarżąca przebywając poza miejscem zamieszkania niepełnosprawnej pozostaje w gotowości do świadczenia jej pomocy ze szczególnym uwzględnieniem jak często w takich sytuacjach pomoc ta okazuje się konieczna i na czym wówczas polega.

Ustalić także należy dokładnie rodzaje działań podejmowanych przez skarżącą w ramach sprawowanej opieki w trakcie jej pobytu w miejscu zamieszkania niepełnosprawnej z zaznaczeniem tych czynności, których niepełnosprawna nie byłaby w stanie dokonać samodzielnie bez pomocy skarżącej lub których dokonanie byłoby znacznie dla niej utrudnione.

Następnie, organ dokona ponownej oceny wniosku skarżącej i całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, badając czy stan faktyczny sprawy pozwala na przyznanie skarżącej wnioskowanego przez nią świadczenia, wypowiadając się również w kwestii istnienia związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy sprawowaniem opieki a rezygnacją (nie podejmowaniem) zatrudnienia.