Uzasadnienie
Prezydent Miasta S. (dalej: Prezydent) działając z urzędu na podstawie art. 101 § 1 i 3 w zw. z art.123 - 126 k.p.a. oraz art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji pn.: "zmiana sposobu użytkowania z przebudową, rozbudową i częściową rozbiórką budynku szkoły na budynek zamieszkania zbiorowego, budowa pawilonu handlowo- usługowego z infrastrukturą techniczną i drogową na dz. nr 1 obręb [...] przy ul. [...] w S." na czas nie dłuższy niż 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku.
W uzasadnieniu wyjaśnił, iż wniosek w tej sprawie w dniu 21 września 2015 r. złożył inwestor - "A" S.J. (dalej: Spółka). Wniosek dotyczy lokalizacji inwestycji na działce nr 1 przy ul. [...] w S. W dniu [...] r. Rada Miejska w S. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta S. dla obszaru położonego pomiędzy ulicami: [...] [...], [...] i [...], w którym znajduje się przedmiotowa działka inwestycyjna.
Z uwagi na to, że wskazane we wniosku zamierzenie inwestycyjne może kolidować z planowanymi inwestycjami w rejonie przedmiotowego terenu organ uznał za konieczne zawieszenie postępowania w celu zapobieżenia wydania decyzji o warunkach zabudowy niezgodnej z opracowywanym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Realizacja tej inwestycji, po przyjęciu planu, w ocenie organu może być niemożliwa, ewentualnie możliwa lecz na innych warunkach.
Jak podkreślono w uzasadnieniu postanowienia, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest podstawowym i najpełniejszym instrumentem kształtowania przestrzeni. Za usprawiedliwione zatem należy uznać przyznanie pierwszeństwa pracom zmierzającym do jego uchwalenia i tym samym umożliwienia zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, celem kontynuowania i dokończenia prac zmierzających do przyjęcia miejscowego planu. Na tym między innymi polega prymat planu, wyrażającego najpełniej władztwo planistyczne gminy nad rozwiązaniem zastępczym jakim niewątpliwie jest kształtowanie warunków dla nowej zabudowy w sytuacji braku planu.
Przesłanką zawieszenia postępowania w sprawie warunków zabudowy jest podjęcie i prowadzenie prac, bądź nawet sam zamiar podjęcia prac nad miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla obszaru, na którym ma być realizowana inwestycja. Wystarczającą okolicznością do zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest już samo powzięcie przez organ wiadomości o zamiarze podjęcia przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego.
W zażaleniu z dnia 4 stycznia 2016 r. Spółka kwestionuje powyższe postanowienie, wskazując na brak stosownych przesłanek do zawieszenia postępowania, jak również na pewnego rodzaju "przyrzeczenie" uzyskane od władz Gminy w związku z transakcją zamiany nieruchomości. W ramach tej transakcji Spółka przekazała Gminie teren przy ul. [...], uzyskując w zamian przedmiotową działkę z przeznaczeniem na funkcje usługowe i mieszkalne.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.
W uzasadnieniu tego orzeczenia Kolegium zauważyło, iż co prawda ustawodawca nie wskazał przesłanek zawieszenia postępowania na podstawie art. 62 ust. 1 u.p.z.p., jednakowoż postanowienie wydane w takiej kwestii nie może nosić znamion dowolności. Z zasady przekonywania określonej w art. 11k.p.a. wynika, iż strony winny poznać powody podjęcia takiego, a nie innego rozstrzygnięcia. W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażany jest pogląd, że wystarczającą do zawieszenia postępowania okolicznością jest już samo powzięcie przez organ wiadomości o zamiarze podjęcia przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego, to jednak w sytuacji, kiedy prace nad opracowaniem miejscowego planu są już zaawansowane (np. podjęta została uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu i powstał projekt planu) zawieszenie postępowania w sprawie o ustalenie warunków budowy będzie uzasadnione kiedy istnieje realne niebezpieczeństwo sprzeczności pomiędzy ustaleniami nowo uchwalonego planu a decyzją o warunkach zabudowy.
Kolegium podkreśla, że Rada Miejska w S. przyjęła dnia [...] r. uchwałę nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta S. dla terenu położonego pomiędzy ulicami: [...], [...], [...] i [...]". Uchwała ta nic zawiera jednak określenia planowanego przeznaczenia terenu wskazanego we wniosku o wszczęcie przedmiotowego postępowania. Takich informacji nie zawierają również dokumenty zgromadzone przez organ [pierwszej instancji w aktach sprawy. Konieczne jest wskazanie konkretnych argumentów potwierdzających konieczność zawieszenia przedmiotowego postępowania. W szczególności chodzi tu o wykazanie różnić pomiędzy przeznaczeniem działki, jakie wskazano we wniosku o wszczęcie przedmiotowego postępowania, a przeznaczeniem tej działki wynikającym z materiałów planistycznych organu I instancji. Przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia argumentacja jest w tym zakresie niewystarczająca.
Na powyższe postanowienie Kolegium skargę, datowaną na dzień 10 czerwca 2016 r., wniósł Prokurator Okręgowy w K. (dalej: Prokurator) podnosząc zarzut rażącego naruszenia prawa materialnego tj. art. 62 ust. 1u.p.z.p.poprzez "przekroczenie przez organ II instancji uznaniowości zawieszenia postępowania na podstawie w/w przepisu i uchylenie przez organ II instancji postanowienia organu I instancji w sytuacji, gdy pomimo fakultatywności zawieszenia postępowania, istniały wszelkie przesłanki ku zawieszeniu, by osiągnąć cel w postaci umożliwienia kontynuowania rozpoczętych prac planistycznych i zabezpieczenia realizacji władztwa planistycznego."
W uzasadnieniu skargi przywołano argumenty świadczące, w ocenie Prokuratora, o zaistnieniu wystarczających podstaw do zawieszenia przedmiotowego postępowania, a tym samym o wydaniu postanowienia z naruszeniem art. 62 ust. 1 u.p.z.p.
W części pierwszej skargi przedstawiono tezę zakładającą pierwszeństwo miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wobec decyzji o warunkach zabudowy rozumiane w ten sposób, że plan stanowi podstawową formę regulowania spraw z zakresu gospodarki przestrzennej w gminie, natomiast decyzja jako forma "bezplanowa" ma charakter wyjątkowy. Z tego wywiedziono wniosek o konieczności każdoczesnego zawieszenia postępowania na podstawie art. 62 ust. 1 u.p.z.p. w sytuacji, w której gmina ma zamiar uchwalić plan bądź prowadzi już prace zmierzające do jego przyjęcia. Instytucja zawieszenia ma stanowić w takich przypadkach swoistą "tamę" zapobiegającą "obchodzeniu" władztwa planistycznego gminy.
Wobec tego, zdaniem Prokuratora, samo powzięcie przez organ gminy wiadomości o zamiarze podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego stanowi wystarczający powód do zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zagospodarowania terenu.
W części drugiej skargi, wskazując na postanowienia studium zagospodarowania przestrzennego oraz postanowienia zawarte w projekcie planu, Prokurator zwraca uwagę na potencjalną sprzeczność między tym regulacjami w zakresie dotyczącym działki nr 1. Jak wynika ze studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzenna gminy S., przyjętego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...]r., działka nr 1 obręb [...] położona przy ul. [...] w S. znajduje się na obszarze oznaczonym symbolem A5.2/1.MW1, dla którego została określona funkcja - tereny mieszkaniowe, wielorodzinne. Wedle informacji uzyskanych z Wydziału Planowania Przestrzennego Urzędu Miejskiej w S., prace związane ze sporządzeniem miejscowego planu zagospodarował przestrzennego są na etapie przygotowywania projektu planu, przed wystąpieniem o opinie i uzgodnienia. Z projektu planu miejscowej wynika, że teren działki oznaczono symbolem I.1U z przeznaczeniem: zabudowa usługowa w tym urządzenia infrastruktury technicznej oraz urządzenia budowlane, dojazdy i parkingi, zieleń urządzona.
W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało swoje rozstrzygnięcie, jeszcze raz podkreślając, iż postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania nie może mieć charakteru dowolnego, ale musi wynikać m.in. ze sprzeczności zamierzeń inwestora z projektem planu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem organ II instancji w sposób prawidłowy zastosował w rozpoznawanej sprawie przepis art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a.
Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...], na mocy którego uchylono w całości postanowienie organu I instancji i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.
Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Przepis ten, na podstawie art. 144 k.p.a., znajduje odpowiednie zastosowanie do postanowień, przy czym trzeba zauważyć, iż odnośnie postanowień "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" będzie z gruntu inny, aniżeli w przypadku decyzji.
Postanowienie organu I instancji zostało podjęte na podstawie art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 778 ze zm., dalej: u.p.z.p.). Przepis ten stanowi, iż postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy można zawiesić na czas nie dłuższy niż 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta podejmuje postępowanie i wydaje decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jeżeli: w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania rada gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego, albo w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono miejscowego planu lub jego zmiany.
Nie budzi wątpliwości obu organów orzekających w sprawie, że przepis ten regulujący szczególny (wobec k.p.a.) tryb zawieszenia postępowania może znaleźć zastosowanie w związku z pracami nad miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, przy czym, zdaniem organu I instancji (podobnie jak skarżącego Prokuratora), wystarczające jest podjęcie takich prac (a nawet informacja o zamiarze przystąpienia do nich), natomiast w ocenie Kolegium jest to niewystarczające - wymaga dodatkowo wykazania ewentualnej sprzeczności (kolizji) między przyszłymi regulacjami planistycznymi, a zamierzeniem inwestycyjnym.
Analiza normy zawartej w art. 62 ust. 1 u.p.z.p. wskazuje na uznaniowy charakter kompetencji organu prowadzącego postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy (postępowanie "można zawiesić"). W demokratycznym państwie prawnym uznanie administracyjne nie oznacza możliwości podejmowania przez właściwy organ swobodnego (dowolnego) rozstrzygnięcia, ze względu na ograniczenie pola (zakresu) uznania dyrektywami przyjmowanymi w doktrynie oraz w orzecznictwie sądowym. Dyrektywy takie wynikają m.in. z tzw. granic wewnętrznych i zewnętrznych uznania. Jeśli chodzi o pierwsze z nich (wewnętrzne), to najogólniej rzecz ujmując uznanie może być wykorzystane jedynie w tych celach, dla spełnienia (realizacji) których ustawodawca przyznał je organom administracji. Granice wewnętrzne uznania pozostają w bezpośrednim związku z zasadą działania administracji zgodnie z celami ustawowymi (a więc nie tylko zgodnie z prawem, ale także zgodnie z celem tego prawa). Z kolei granice zewnętrzne wyznacza (kształtuje) sam ustawodawca formułując je w normie kompetencyjnej bądź w normach z nią związanych.
Przyjdzie zauważyć, że przepis art. 62 ust. 1 u.p.z.p. nie wyznacza wprost granic zewnętrznych uznania w ramach którego podejmowane jest postanowienie o zawieszeniu postępowania. Można jedynie, w drodze wykładni przepisów dotyczących podejmowania zawieszonego postępowania zawartych w art. 62 ust. 1 pkt. 1 i pkt. 2, uznać za takie powiązanie zawieszenia z postępowaniem planistycznym prowadzonym bądź zamierzonym. Wobec tego, co zresztą dostrzegły organy orzekające w sprawie, będzie dopuszczalne zawieszenie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy jeśli prowadzone są prace planistyczne (zostało wszczęte postępowanie w tej sprawie stosowną uchwałą rady gminy) bądź też prace takie nie są formalnie prowadzone, ale gmina ma taki oczywisty (wyraźny) zamiar. A contrario, jeśli prace takie nie są prowadzone, ani też gmina nie ma zamiaru ich podjęcia w najbliższym czasie, nie jest dopuszczalne zawieszenie postępowania na podstawie art. 62 ust. 1 u.p.z.p.
Podejmując próbę ustalenia celu (granic wewnętrznych) instytucji zawieszenia postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie ustalenia warunków zabudowy trzeba sięgnąć do art. 65 ust. 1 pkt. 2 i ust. 2 u.p.z.p. Przepis art. 65 ust. 1 pkt. 2 obliguje organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy albo decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, do stwierdzenia jej wygaśnięcia, jeżeli dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji. Przepisu tego nie stosuje się, jeżeli została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę.
Decyzja o warunkach zabudowy tworzy dla adresata pewne uprawnienie, zaś wygaszenie tej decyzji oznacza unicestwienie (wygaśnięcie) tego uprawnienia i to ex lege z momentem uchwalenia planu miejscowego. Jedynie w przypadku uzyskania, w oparciu o taką decyzję ostatecznego pozwolenia budowlanego przed uchwaleniem planu, uprawnienie wynikające z decyzji o warunkach zabudowy pozostaje w mocy.
Zatem instytucja zawieszenia z art. 62 ust. 1 u.p.z.p. ma służyć temu, aby uniknąć pewnej "kolizji planistycznej", polegającej na tym, że ustalenia zawarte w decyzji o warunkach zabudowy są inne aniżeli zawarte w planie miejscowym przyjętym po jej wydaniu, co skutkuje pozbawieniem przyszłego inwestora uprawnienia wynikającego z decyzji i w konsekwencji tego pozbawia go możliwości uzyskania pozwolenia budowlanego na tej podstawie (i w ogóle, jeśli decyzja ta, a tym samym zamierzenie inwestycyjne koliduje z planem).
Jeśli taki jest cel zawieszenia, to tylko w sytuacji, w której zostaje uprawdopodobniona kolizja między przeznaczeniem działki przewidzianym w przyszłym planie, a przeznaczeniem wskazanym we wniosku o ustalenie warunków zabudowy właściwy organ powinien zawiesić postępowanie.
Ponadto, jak wynika z akt postępowania, zawieszenie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego wskazanego we wniosku nastąpiło w wyniku interwencji mieszkańców osiedla, na którym ma być lokalizowana inwestycja (interpelacja radnego – k. 64 akt administracyjnych). Można zatem wnosić, iż instytucja zawieszenia została wykorzystana w innym celu, aniżeli przewidzianym przez ustawodawcę, co tym bardziej przesądza o przekroczeniu granic wewnętrznych uznania.
Wobec powyższego rację miało Kolegium uchylając postanowienie organu I instancji, które w istocie rzeczy opierało się jedynie na przystąpieniu przez Gminę do prac planistycznych, natomiast w żaden sposób nie uprawdopodobniło możliwej kolizji pomiędzy przeznaczeniem działki nr 1 wynikającym z zamierzenia inwestycyjnego, a przeznaczeniem działki w przyszłym planie miejscowym. Co więcej, w administracyjnych aktach sprawy organu I instancji znajduje się kolejne postanowienie Prezydenta z dnia [...] r. (a więc wydanego przed datą sporządzenia skargi), z uzasadnienia którego wynika, iż "Realizacja wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego będzie możliwa na podstawie zapisów planu miejscowego", a przedsięwzięcie to nie będzie kolidowało z planowanymi inwestycjami.
Sąd nie podziela zarzutów podnoszonych w skardze. To, ewentualne, pierwszeństwo planowego gospodarowania, na które powołuje się Prokurator znajduje uzasadnienie, ale jedynie w sytuacji wskazanej wyżej, a więc w przypadku podjęcia prac planistycznych bądź też zamiaru ich podjęcia oraz kolizji zachodzącej między przeznaczeniem terenu wynikającej z postanowień przyszłego planu miejscowego, a przeznaczeniem wynikającym z wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Jeśli zaś chodzi o potencjalną możliwość braku zgodności przyszłego planu ze studium zagospodarowania przestrzennego, to z przytoczonych postanowień (studium - tereny mieszkaniowe, wielorodzinne; projekt planu - zabudowa usługowa w tym urządzenia infrastruktury technicznej oraz urządzenia budowlane, dojazdy i parkingi, zieleń urządzona) niezgodność taka nie wynika w sposób oczywisty. Ponadto, zważywszy zwłaszcza na przepis art. 65 ust. 1 pkt. 2 u.p.z.p. zasadnicze znaczenie należy przypisywać regulacjom planistycznym, a nie studialnym.
W konkluzji należy zatem stwierdzić, iż zasadne było uchylenie przez Kolegium postanowienia Prezydenta i przekazanie sprawy zawieszenia postępowania do ponownego rozpatrzenia, bowiem zostało ono wydane z naruszeniem przepisów postępowania (niedostateczne wyjaśnienie przyczyn zawieszenia), a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę.