Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach, w wyniku rozpoznania odwołania skarżącej M. N. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy G. z dnia [...] r. o odmowie przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał, że nie mogło zostać przyznane skarżącej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką, gdyż jak wynika z akt sprawy, aktualnie strona na podstawie decyzji administracyjnej jest uprawniona do zasiłku dla opiekuna w związku z opieką nad niepełnosprawną matką. Natomiast zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów.
Organ podkreślił, że w świetle obowiązujących przepisów prawa nie jest możliwe przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobie, która ma już ustalone prawo do zasiłku dla opiekuna. W takiej sytuacji warunkiem koniecznym do uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest brak ustalenia prawa zasiłku dla opiekuna, przy czym nie jest prawnie dopuszczalne uchylenie prawa do zasiłku dla opiekuna z mocą wsteczną. Organ podniósł, że w pierwszej kolejności, w analizowanej sprawie musiałaby zostać uchylona decyzja w sprawie przyznania zasiłku dla opiekuna w związku z opieką nad H. L., a dopiero od tej daty mogłoby zostać przyznane stronie prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością opieki nad nią. Deklaracja strony, że w przypadku przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego zrezygnuje z zasiłku dla opiekuna, nie może uprawniać obecnie do przyznania stronie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż w obrocie prawnym musi funkcjonować decyzja ostateczna uchylająca stronie prawo do zasiłku dla opiekuna, co w rozpatrywanej sprawie nie miało miejsca.
W skardze wniesionej od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżąca – reprezentowana przez pełnomocnika - podniosła zarzut naruszenia prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy poprzez dokonanie błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych, polegającej na pominięciu celów ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych i przyjęcie, że okoliczność pobierania przez skarżącą zasiłku dla opiekuna przyznanego na podstawie ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a w konsekwencji błędne uznanie, że fakt pobierania przez skarżącą zasiłku dla opiekuna ma przesądzające znaczenie dla oceny jej wniosku o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Ponadto zarzuciła naruszenie przez organ przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b w zw. z art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, poprzez nieuwzględnienie normy prawnej określonej w artykule 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, co w konsekwencji skutkowało nieprzyjęciem, że w sytuacji skarżącej nastąpił zbieg prawa do świadczenie pielęgnacyjnego i zasiłku dla opiekuna implikujący prawo do dokonania wyboru jednego ze świadczeń i przesądziło o braku prawa skarżącej do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na pobieranie zasiłku dla opiekuna. Wskazała, że doprowadziło to do błędnego stwierdzenia, że nie jest możliwe przyznanie jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na wniosek złożony w trakcie pobierania zasiłku dla opiekuna.
Zarzuciła również naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 par. 1, art. 7 w zw. z art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, przyjęcie, że sam fakt zwrócenia się z przedmiotowym wnioskiem przez opiekuna dorosłej osoby wymagającej opieki oraz pobierania przez skarżącą zasiłku dla opiekuna, skutkuje brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony.
Wskazując na powyższe zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji i o zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa prawnego.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 cytowanego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Natomiast zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), zwanej dalej P.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi; naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji o odmowie przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką.
Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2220 z późn. zm.).
Powodem wydania rozstrzygnięcia było stwierdzenie przez organ, że nie jest możliwe przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobie, która ma już ustalone prawo do zasiłku dla opiekuna. Organ wskazał, że w pierwszej kolejności, w analizowanej sprawie musiałaby zostać uchylona decyzja w sprawie przyznania zasiłku dla opiekuna w związku z opieką nad matką skarżącej, a dopiero od tej daty mogłoby zostać przyznane stronie prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością opieki nad matką.
Akta administracyjne przedmiotowej sprawy zawierają oświadczenie skarżącej z dnia [...] r., czyli sprzed daty wydania decyzji organu I instancji, w którym skarżąca stwierdziła, że w razie przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego zrzeka się prawa do zasiłku dla opiekuna.
W tym zakresie organ odwoławczy wskazał, że deklaracja strony, iż w przypadku przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego zrezygnuje z zasiłku dla opiekuna, nie może uprawniać obecnie do przyznania jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż w obrocie prawnym musi funkcjonować decyzja ostateczna uchylająca prawo do zasiłku dla opiekuna, co w rozpatrywanej sprawie nie miało miejsca.
W związku z powyższym, przytoczyć należało pogląd zawarty w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lipca 2018 I OSK 235/18, według którego, "nie wolno pomijać, że ustawa o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów została uchwalona na skutek niekonstytucyjnego wygaszenia przez ustawodawcę decyzji przyznających świadczenia pielęgnacyjne. To, że w następstwie kolejnych zmian art. 17 doszło do sytuacji, że określona grupa osób spełnia warunki do uzyskania i jednego i drugiego świadczenia różniącego się znacznie wysokością (aktualnie zasiłek dla opiekuna wynosi 520 zł, zaś świadczenie pielęgnacyjne 1477 zł i to ostatnie podlega waloryzacji) nie może pozbawiać jej prawa wyboru z którego z nich skorzystać. Dostrzegł to również ustawodawca, wskazując w art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, że w przypadku zbiegu uprawnień m. in. do świadczenia pielęgnacyjnego i zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów przysługuje jedno z tych świadczeń "wybrane przez osobę uprawnioną".
Dlatego też przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych należy wykładać w ten sposób, że wprawdzie istotnie jak twierdzi organ wyklucza on możliwość pobierania dwóch świadczeń jednocześnie, jednakże nie uniemożliwia wyboru przez uprawnionego świadczenia także wówczas gdy jedno z nich jest już przyznane wcześniejszą decyzją. I aby ten wybór, o którym mowa w art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zagwarantować stronie, to nie zachodzi konieczność rezygnacji z przyznanego już świadczenia przed otrzymaniem zapewnienia organu, że drugie z tych świadczeń rzeczywiście zostanie przyznane. Wymaganie organu, aby strona w pierwszej kolejności zrezygnowała z przyznanego jej decyzją świadczenia przed zbadaniem czy spełnia pozostałe warunki do otrzymania świadczenia wybranego i korzystniejszego dla niej stawia ją w dość trudnej sytuacji, wprowadza stan niepewności i zrozumiałą obawę co do tego czy uzyska wybrane ze świadczeń w miejsce już otrzymywanego.
Trudno się dziwić, że strona nie chce zrezygnować z otrzymywanego świadczenia przed uzyskaniem pewności, że spełnia warunki do otrzymania świadczenia korzystniejszego. Kierując się zasadami zawartymi w przepisach art. 7, 8 i 9 K.p.a. organ powinien w pierwszej kolejności wyjaśnić, czy strona spełnia pozostałe przesłanki do otrzymywania świadczenia pielęgnacyjnego, a następnie poinformować ją, że wyłączną przeszkodą do jego przyznania pozostaje jedynie pobieranie zasiłku dla opiekuna. Skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia to organ nie powinien czynić jakichkolwiek przeszkód w uzyskaniu przez nią świadczenia korzystniejszego, a wręcz przeciwnie powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać. W tym celu właśnie Sąd pierwszej instancji wskazał organom administracyjnym na konieczność rozważenia ewentualnego zawieszenia postępowania w sprawie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego do czasu wyeliminowania decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna, co oczywiście nie uniemożliwia im poszukiwania innych rozwiązań proceduralnych gwarantujących stronie przewidziane w art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych prawo wyboru świadczenia.
W grę może wchodzić przykładowo jednoczesne (tego samego dnia) przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i uchylenie decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna, czy też nawet rozstrzygnięcie o tych uprawnieniach w jednej decyzji. Wprawdzie na gruncie prawa administracyjnego obowiązuje wyprowadzana z przepisów art. 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 104 K.p.a. zasada "jedna sprawa (uprawnienie lub obowiązek wynikający z przepisu prawa) – jedna decyzja" tym niemniej z uwagi na to, że z przepisu prawa wynika, że strona może otrzymywać w tych samych okolicznościach faktycznych i prawnych tylko jedno ze świadczeń wybrane przez nią, to kwestia tego wyboru, a tym samym i rezygnacji z zasiłku dla opiekuna stanowi element faktyczny sprawy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, co wskazuje na możliwość załatwienia rezygnacji z zasiłku dla opiekuna w decyzji o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego. Ponownie rozpoznając sprawę, organy powinny rozważyć także i powyższe możliwości jej załatwienia.
Najistotniejszą kwestią powinno być dla nich jedynie takie załatwienie sprawy, aby zagwarantować stronie wybór świadczenia i jednocześnie nie pozbawić jej należnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością opieki wsparcia".
Przytoczoną ocenę prawną, którą w pełni podzielił Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, należało odnieść również do decyzji zaskarżonej w przedmiotowym postępowaniu.
W konsekwencji przeprowadzenia kontroli zgodności z prawem tej decyzji, skargę należało uwzględnić i zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 P.p.s.a., uchylić decyzję organu odwoławczego oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Nie ulega bowiem wątpliwości, że naruszenie wymienionych wyżej przepisów, w tym art. 7, 8 i 9 K.p.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Wobec uwzględnienia skargi, na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a. zasądzono od organu na rzecz strony skarżącej 497,00 zł. tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Wskazania co do dalszego postępowania, wynikają wprost z powyższych rozważań.