Uzasadnienie
Ostateczną decyzją z dnia [...] r. Prezydent C. udzielił A. M. zezwolenia na zmianę sposobu użytkowania części lokalu mieszkalnego nr A o pow. [...] m2 położonego w budynku przy Al. A w C., na sklep [...]. Jako podstawa prawna podany został przepis art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (aktualnie tekst jedn. Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 ze zm.). W uzasadnieniu podano, że inwestor wystąpił ze stosownym wnioskiem i dołączył do niego wymagane dokumenty, spełniając w ten sposób wymagania przewidziane przepisami prawa.
Jak wynika z akt sprawy w budynku przy Al. A w C. doszło do ustanowienia odrębnej własności znajdujących się w nim lokali. Właścicielem lokali B na parterze, B na I piętrze i B na II piętrze jest Z. M.. Jest on też właścicielem przynależnych do lokali piwnic o nr C i D. Zgodnie z treścią odpisów z księgi wieczystej [...],[...] i [...] Sądu Rejonowego Wydział Ksiąg Wieczystych w C. Z. M., jako właścicielowi wymienionych lokali, przysługuje każdorazowo prawo użytkowania wieczystego w [...] części gruntu i prawo współwłasności w takiej samej części wspólnej budynku i urządzeń nie służących do wyłącznego użytku właścicieli innych lokali.
Pismem z dnia [...] 2004 r. Z. M. zwrócił się do Urzędu Miasta w C. o udzielenie informacji, czy została wydana decyzja zezwalająca na zmianę sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego położonego w budynku przy Al. A w C.. Podał również, że w razie wydania takiej decyzji składa wniosek o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W uzasadnieniu podał, że budynek stanowi współwłasność a postępowanie zostało przeprowadzone bez udziału współwłaścicieli. Nadto wykonanie drzwi wejściowych zamiast istniejącego okna utrudniło korzystanie ze wspólnego podwórka a w piwnicy stanowiącej jego wyłączną własność postawiono bez jego zgody ścianę i stemple wzmacniające strop.
Decyzją z [...] r. Prezydent C. na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia [...] r. o zezwoleniu na zmianę sposobu użytkowania lokalu. W uzasadnieniu podano, że wnioskodawca nie miał przymiotu strony w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną, albowiem roboty inwestora nie wychodzą poza lokal A. W złożonym odwołaniu Z. M. podkreślił, że mimo wyodrębnienia własności lokali, wszyscy właściciele są współwłaścicielami części wspólnych budynku. Przeprowadzone zmiany dotyczą jego praw i winien być stroną w postępowaniu. Lokal objęty decyzją znajduje się bowiem między jego piwnicą a lokalem mieszkalnym, w piwnicy tej wykonał nadto inwestor roboty podpierające strop.
Wojewoda [...] decyzją z [...] r. uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji i orzekł o wznowieniu postępowania w sprawie decyzji ostatecznej z dnia [...] r. W uzasadnieniu wyjaśnił, że wznowienie postępowania z powodu przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. następuje niezależnie od tego, czy naruszenie norm prawa procesowego miało wpływ na treść decyzji. Po złożeniu wniosku przez osobę twierdzącą, że jest stroną postępowania, organ zobowiązany jest wydać postanowienie o wznowieniu, otwierając tym samym fazę rozpoznawczą co do przyczyn wznowienia. W sprawie doszło natomiast do wydania decyzji o odmowie wznowienia w oparciu o art. 149 § 3 k.p.a., bez przeprowadzania postępowania rozpoznawczego co do przyczyn wznowienia, co narusza art. 149 § 1 k.p.a.
W następnej kolejności Prezydent C. wydał w dniu [...] r. decyzję opartą o przepis art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., którą odmówił uchylenia swej decyzji ostatecznej z [...] r. wydanej w przedmiocie zezwolenia na zmianę sposobu użytkowania lokalu. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest ten, czyjego interesu prawnego dotyczy postępowanie. Przedmiotowe pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania dotyczyło lokalu A, do którego inwestor ma tytuł prawny w postaci umowy najmu, zawartej z właścicielką lokalu J. D.. Z dołączonego projektu wynika, że inwestor z robotami budowlanymi nie wychodzi poza przedmiotowy lokal, zatem Z. M. nie dowiódł, że postępowanie dotyczyło jego interesu prawnego.
W odwołaniu od decyzji wnioskodawca podkreślił, że jest współwłaścicielem części wspólnych budynku i z tego tytułu np. zmiany elewacji winny być dokonywane za jego zgodą. Uregulowanie takie wynika z art. 3 ust. 2 ustawy z 24 czerwca 1994 r. o własności lokali oraz art. 61 i 62 prawa budowlanego. Zmiana okna na drzwi wejściowe negatywnie wpłynęła również na funkcjonalność okna usytuowanej poniżej piwnicy należącej do Z. M.. Zarzucono również, że skarżącemu odmawia się wglądu w akta sprawy, w związku z czym nie ma on możliwości ustalenia, w oparciu o jaki projekt A. M. dokonał zmiany sposobu użytkowania lokalu.
Zaskarżoną decyzją z [...] r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu podał, że zgodnie z dokumentacją inwestor nie zamierza prowadzić robót budowlanych poza terenem, którym dysponuje, czym mógłby naruszyć interesy osób trzecich, zatem wydana decyzja nie narusza interesu prawnego odwołującego się.
W skardze skierowanej do sądu administracyjnego Z. M. wyraził sprzeciw wobec powyższych rozstrzygnięć i podał, że fałszywa jest opinia jakoby roboty budowlane prowadzone przez inwestora nie naruszały jego interesów i nie wychodziły poza teren pozostający w dyspozycji inwestora. Zmieniona została elewacja budynku, stanowiąca część wspólną nieruchomości zgodnie z art. 3 ustawy o własności lokali, a zatem do jej zmiany potrzebna była zgoda współwłaścicieli. Nadto zmodyfikowane użytkowanie lokalu grozi uszkodzeniem stropu a w efekcie całego budynku.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. Podał, że doręczenie skarżącemu decyzji z [...] r. świadczy o uznaniu go za stronę, odrębną jednak kwestią jest naruszenie w sprawie interesów prawnych skarżącego. Ze względu na zakres i miejsce planowanych robót stwierdzono, że nie naruszają one interesu skarżącego, którego nieruchomość znajduje się w innym sektorze kamienicy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważył, co następuje
Kwestią wymagającą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie było, czy skarżącemu przysługiwał w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną rozstrzygającą o zmianie sposobu użytkowania lokalu przymiot strony tego postępowania. Zgodnie z definicją zawartą w art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Legitymację procesową dla podmiotu stwarza przepis prawa materialnego, stanowiący podstawę interesu lub obowiązku prawnego. Uregulowanie statusu podmiotu jako strony należy przy tym wywodzić z uwzględnieniem szeregu przepisów prawa materialnego, odnoszących się do pozycji podmiotu w danej kwestii. Nadto dla nabycia statusu strony nie jest w żaden sposób konieczne, aby interes ten podlegał naruszeniu.
W rozważanej sprawie organy przyjęły, że skarżący nie był stroną w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną, a zatem brak jest przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Brak interesu w postępowaniu o zmianę sposobu użytkowania części lokalu mieszkalnego nr A uzasadniono tym, że inwestor nie zamierza prowadzić prac budowlanych poza lokalem stanowiącym odrębny przedmiot własności, zatem rozstrzygnięcie decyzji nie narusza interesu prawnego właściciela innych lokali. Za stanowiskiem takim w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy nie można się zgodzić.
Niewątpliwie, w przypadku gdy przedmiotem rozstrzygnięcia jest lokal stanowiący odrębną własność, decyzja administracyjna jest kierowana do osoby dysponującej tym lokalem. Nie oznacza to jednak, że pozostali właściciele, w zakresie jakim są współwłaścicielami części wspólnych, pozbawieni są prawa do uczestniczenia w postępowaniu, w tym do zapoznania się z aktami i wydanymi rozstrzygnięciami. Przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) regulujące zmianę sposobu użytkowania obiektów, nie rozstrzygają odrębnie o kręgu podmiotów uprawnionych do udziału w tym postępowaniu, zastosowanie zatem w tym zakresie mają reguły ogólne.
Orzekając w stosunku do części obiektu pozostającej w wyłącznym władaniu jednego współwłaściciela budynku, organ jest zobowiązany, w trybie art. 61 § 4 k.p.a. zapewnić udział pozostałym współwłaścicielom. Stanowisko takie potwierdzone zostało w wyroku NSA z dnia 14 maja 1996 r., sygn. SA/Wr 2096/95, Prok. i Pr. 1997, Nr 6, s. 45.
W przekonaniu Sądu zasada ta winna mieć zastosowanie również w przypadku orzekania o zmianie sposobu użytkowania jednego z lokali wchodzących w skład budynku wielolokalowego. Zmiana sposobu użytkowania może się bowiem łączyć ze zmianami w sposobie korzystania z części wspólnych. takich jak sieci i media, korytarze, podwórka. Za utrzymanie tych części w należytym stanie współwłaściciele ponoszą na gruncie prawa budowlanego odpowiedzialność, winno mieć zatem możliwość monitorowania planowanych zmian z punktu widzenia ich oddziaływania na części budynku i nieruchomości objęte współwłasnością.
Skarżący podnosił, że jest właścicielem lokali, które znajdują się w bezpośrednim sąsiedztwie lokalu objętego zmianą sposobu użytkowania, położonych kondygnacją wyżej (lokal mieszkalny) i niżej (piwnice). Zarzucił przy tym, że w lokalu piwnicy doszło do remontu stropów, co było następstwem wykonanych robót. W dołączonej do akt ekspertyzy technicznej z [...] r. dotyczącej stropu piwnic wynika, że zalecone zostało wykonanie ochrony antykorozyjnej od spodu w postaci tynku cementowo-wapiennego gr. 1,5 cm, a przed otynkowaniem oczyszczenie dwuteowników z rdzy i owinięcie siatką. W tej sytuacji nie jest jednoznaczne twierdzenie organów, że planowane roboty nie wykraczały poza lokal pozostający w dyspozycji inwestora, skoro zostały zaplanowane w stropie piwnicy, która wedle skarżącego stanowi jego własność.
Z zapisów projektu zmiany sposobu użytkowania części lokalu mieszkalnego na sklep [...] ze [...] 2004 r. wynika zaś, że inwestor przewidział dla zmienionej funkcji wykorzystanie istniejących instalacji, stanowiących części wspólne budynku. W tej sytuacji twierdzenie o ograniczeniu rozstrzygnięcia wyłącznie do lokalu stanowiącego odrębną własność, bez wkraczania w sferę uprawnień osób trzecich, w przekonaniu Sądu, nie znajduje uzasadnienia.
Uwzględniając przedstawioną argumentację Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a w związku z art. 135 i 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.
O kosztach postępowania nie postanowiono ze względu na brak stosownego wniosku strony w tym zakresie, zgłoszonego do chwili zamknięcia rozprawy (art. 209 cyt. ust.).