Uzasadnienie
Decyzją z 10 marca 2023 r. nr SKO.4106.204.2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie (dalej: SKO) po rozpoznaniu odwołania D. B. (dalej: strona, skarżąca) utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta C. (dalej: organ pierwszoinstancyjny) z 31 stycznia 2023 r. nr [...], odmawiającą przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną matką.
W podstawie prawnej decyzji SKO przywołało art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm., dalej: K.p.a.) w zw. z art. 1 ust. 1 i ust. 2 pkt 1, art. 2 pkt 2, art. 3 pkt 21, art. 17 ust. 1 pkt 4, art. 17 ust. 1a, art. 17 ust. 1b, art. 28 ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j.: Dz. U. z 2023 r. poz. 390 ze zm., dalej: u.ś.r.).
Z akt administracyjnych wynika, że skarżąca wystąpiła z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką. We wniosku strona wskazała, że nie jest rolnikiem, mieszka z [...] matką, która jest wdową. Strona wskazała też, że jest mężatką, pracowała przez ok. 6 lat, ostatnio w 2022 r. i wniosła o opłacenie składek na ubezpieczenie emerytalno-rentowe. Do wniosku dołączyła: orzeczenie wydane na stałe Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w C. z 27.10.2021 r., stwierdzające, że matka wnioskodawczyni jest niepełnosprawna od 25.09.2007 r., a znaczny stopień tej niepełnosprawności datuje się od 10.09.2021 r.; świadectwo pracy z dnia 2.11.2022 r.; akty stanu cywilnego, z których wynika m.in., że mąż jej matki zmarł w 1990 r.
W aktach sprawy znajdują się także notatki służbowe z 20.12.2022 r. i 2.01.2023 r., z których wynika, że podjęto próbę przeprowadzenia wywiadu środowiskowego jednak nikogo nie zastano pod wskazanym adresem zamieszkania wnioskodawczyni i osoby wymagającej opieki. Wobec czego następnego dnia przesłano do strony pismo, które odebrała 22.12.2022 r. z prośbą o kontakt z pracownikiem socjalnym jednak do dnia sporządzenia notatki kontakt ten nie został przez stronę nawiązany.
Organ pierwszoinstancyjny decyzją 31.01.2023 r. odmówił stronie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką, z uwagi na brzmienie art. 17 ust. 1b oraz art. 28 ust. 1 u.ś.r. Zdaniem organu matka strony nie spełnia przesłanek z art. 17 ust. 1b u.ś.r., gdyż niepełnosprawność istnieje u niej od 25.09.2007 r. zatem niepełnosprawność osoby wymagającej opieki nie powstała w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Ponadto strona uniemożliwiła przeprowadzenie wywiadu środowiskowego.
W odwołaniu od tej decyzji strona wniosła o jej uchylenie, wskazując na orzeczenie TK z 21.10.2014 r., sygn. akt K 38/13 i wynikające z niego konsekwencje dla rozpatrzenia tego typu sprawy.
Zaskarżoną decyzją SKO utrzymało w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne.
W uzasadnieniu decyzji SKO przywołało m.in. treść art. 28 ust. 1 u.ś.r. i wyjaśniło, że przepis ten stanowi, że organ właściwy lub wojewoda odmawiają przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego lub specjalnego zasiłku opiekuńczego, jeżeli osoba ubiegająca się o to świadczenie lub ten zasiłek uniemożliwi przeprowadzenie wywiadu, o którym mowa odpowiednio w art. 23 ust. 4aa lub 4e, lub nie udzieli podczas tego wywiadu wyjaśnień co do okoliczności objętych wywiadem.
SKO wskazało, że pracownik socjalny organu I instancji nie zastał strony w domu w dniu, w którym miał zostać przeprowadzony wywiad środowiskowy, co więcej pomimo odebrania od ww, organu pisma z prośbą o kontakt z ośrodkiem strona nie skontaktowała się z nim przez okres ok. 10 dni. Pomimo tego organ powstrzymał się z wydaniem decyzji aż do 31.01.2023 r., co pozwoliło stronie na skontaktowanie się z ośrodkiem w późniejszym terminie. Strona jednak tego nie uczyniła wobec czego zasadnie organ odmówił stronie przyznania świadczenia, skoro nie miał możliwości zbadania charakteru sprawowanej opieki nad osobą, która tego wymagała. Zdaniem SKO organ I instancji dał stronie wystarczająco dużo czasu aby nawiązała ona kontakt z ośrodkiem pomocy społecznej tak aby ten mógł przeprowadzić wywiad środowiskowy.
SKO nie zgodziło się z wykładnią dokonaną przez organ I instancji, dotyczącą przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., wskazując, że zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 ww. przepis w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Powyższe oznacza w konsekwencji, że w ocenie Kolegium nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. 1b ustawy oświadczeniach rodzinnych, która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.
Niemniej jednak z uwagi na ustalenia stanu faktycznego oraz obowiązujące regulacje prawne SKO podzieliło stanowisko organu I instancji.
W skardze do sądu administracyjnego strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając:
- - naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 28 ust. 1 u.ś.r. i niezasadne uznanie, że skarżąca nie jest uprawniona do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż organ nie miał możliwości przeprowadzenia wywiadu środowiskowego i ustalenia sposobu i zakresu sprawowanej opieki,
- - naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy przez błędną wykładnie, tj.: art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 77, art. 80 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. przez błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego i przedwczesne wydanie decyzji odmownej z uwagi na brak możliwości przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania podopiecznej niepełnosprawnej.
W uzasadnieniu skargi strona przywołała art. 23 ust. 4aa wskazując, że jeżeli w stosunku do osoby ubiegającej się lub pobierającej świadczenie pielęgnacyjne wystąpią wątpliwości dotyczące sprawowania opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1, organ właściwy oraz wojewoda mogą zwrócić się o przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, o którym mowa w ustawie z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2021 r. poz. 2268, ze zm.), w celu weryfikacji tych wątpliwości.
Strona stwierdziła, że organy przedwcześnie wydały decyzję odmowną, gdyż po pierwsze nasuwa się pytanie, czy zaistniała w ogóle potrzeba przeprowadzenia wywiadu środowiskowego u skarżącej, czy faktycznie pojawiały się wątpliwości dotyczące sprawowania opieki przez skarżącą nad niepełnosprawną matką. Po drugie w wydanych decyzjach nie ma informacji ile razy pracownik socjalny próbował nawiązać kontakt ze skarżącą i w czy w właściwy sposób. Zamiast przeprowadzenia wywiadu środowiskowego organ mógł również wysłać w formie papierowej zapytanie o zakres sprawowanej opieki z prośbą o wypełnienie oraz odesłanie.
Ponadto organ nie pouczył strony, że z powodu braku możliwości przeprowadzenia wywiadu środowiskowego może zostać wydana decyzja odmowna oraz nie dopełnił swoich obowiązków w zakresie zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji nie umożliwił wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga okazała się bezzasadna.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej: p.p.s.a.), stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.).
Z art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego rozstrzygnięcia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego podejmowania.
Przeprowadzona w zakreślonych wyżej ramach kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że organy nie naruszyły prawa.
Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (w wersji obowiązującej w dniu orzekania przez organy, t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 390 ze zm.). W świetle art. 16a ust. 1 tej ustawy, specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. z 2017 r. poz. 682) ciąży obowiązek alimentacyjny, a także małżonkom, jeżeli:
- 1) nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub
- 2) rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej
- - w celu sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Wyjaśnić przy tym należy, że zgodnie z art. 23 ust. 4e u.ś.r., ustalając prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, organ właściwy zwraca się do kierownika ośrodka pomocy społecznej o przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, o którym mowa w ustawie z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, w celu weryfikacji okoliczności dotyczących sprawowania opieki, o której mowa w art. 16a ust. 1 tej ustawy. Ponadto w myśl art. 28 ust. 1 u.ś.r., organ właściwy lub wojewoda odmawiają przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego lub specjalnego zasiłku opiekuńczego, jeżeli osoba ubiegająca się o to świadczenie lub ten zasiłek uniemożliwi przeprowadzenie wywiadu, o którym mowa odpowiednio w art. 23 ust. 4aa lub 4e, lub nie udzieli podczas tego wywiadu wyjaśnień co do okoliczności objętych wywiadem.
Na tle powołanego art. 23 ust. 4e u.ś.r. ukształtowało się w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, które Sąd w składzie niniejszym w pełni podziela, że rolą organów orzekających w sprawach specjalnego zasiłku opiekuńczego jest kontrola nad tym, aby nie dochodziło do nadużyć w zakresie jego przyznawania. Niewątpliwie tej kontroli, mającej na celu weryfikację faktycznej opieki nad osobą niepełnosprawną, służy przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, do którego odwołał się ustawodawca w art. 16a ust. 1, wprowadzając obligatoryjny wymóg jego przeprowadzenia w ramach ustalania przez organy prawa do tego zasiłku. Z tego powodu także i w orzecznictwie zwraca się uwagę na szczególną wagę tego środka dowodowego w postępowaniu w sprawie przyznania przedmiotowego zasiłku (zob. np. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 22 października 2013 r., II SA/Bd 794/13, dostępny http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Podkreślić przy tym należy, że uniemożliwienie przeprowadzenia tego wywiadu lub nieudzielenie w jego toku wyjaśnień co do okoliczności nim objętych skutkuje, stosownie do art. 28 ust. 1 powołanej ustawy, odmową przyznania wnioskowanego świadczenia.
Jak wynika z akt sprawy, strona skarżąca mimo dwukrotnego zawiadomienia z 1 grudnia 2022 r. oraz 29 grudnia 2022 r. o przesunięciu terminu załatwienia sprawy, w związku z koniecznością przeprowadzenia wywiadu środowiskowego (prawidłowo doręczonego odpowiednio 9 grudnia 2022 r. oraz 9 stycznia 2023 r.) nie skontaktowała się z organem i nie ustaliła terminu przeprowadzenia wywiadu. Okoliczności te znajdują odzwierciedlenie w zgromadzonym w aktach sprawy materiale dowodowym. Zresztą nie kwestionuje ich sama skarżąca w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej. Dopiero na etapie skargi odnosi się do wywiadu środowiskowego. Bezpodstawnie zupełnie twierdząc, że brak było przesłanek do przeprowadzenia wywiadu i podnosząc, że nie została poinformowana o konsekwencjach nieprzeprowadzenia wywiadu.
Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, w ocenie Sądu, SKO odwołując się do regulacji zawartej w art. 28 ust. 1 u.ś.r., prawidłowo utrzymało w mocy decyzję organu I instancji o odmowie przyznania wnioskowanego zasiłku. Niewątpliwie przepisy tej ustawy nakładały na skarżącą obowiązek poddania się wspomnianemu wywiadowi środowiskowemu celem weryfikacji faktycznej opieki nad niepełnosprawną matką.
Powyższej oceny Sądu nie zmieniają podnoszone przez skarżącą zarzuty, głównie z uwagi na wskazany powyżej cel realizowany przez normę zawartą w art. 23 ust. 4e u.ś.r., którym jest weryfikacja faktycznej opieki wnioskodawcy nad osobą niepełnosprawną.
Jednocześnie Sąd uznał pozostałe zarzuty skargi za niezasadne.
Sąd uznał działanie organów administracji w niniejszej sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego. Nie dopatrzył się także naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.