Uzasadnienie
Rada Gminy w K. w dniu [...]r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie zaliczenia wyliczonych w załączniku nr 1 dróg do kategorii dróg gminnych na terenie Gminy K. Uchwała, jak wskazała Rada Gminy, została podjęta na podstawie art. 18 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. 2001, Nr 142, poz. 1951 z późn. zm.) oraz art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. 2007, Nr 19, poz. 115 z późn. zm.).
W odpowiedzi na pismo [...] Urzędu Wojewódzkiego w K. zwracające się o udzielenie popartej stosownymi dokumentami informacji jaki status posiadają działki, przez które przebiegają drogi zaliczone do dróg gminnych Wójt Gminy pismem z dnia [...]r. wyjaśnił, iż tereny te stanowią własność Skarbu Państwa, fragmenty są w zarządzie Lasów Państwowych lub Agencji Nieruchomości Rolnych Skarbu Państwa. Wójt Gminy wskazał nadto, że nie posiada dokumentów – wypisów z ksiąg wieczystych ani wypisów z ewidencji gruntów. Dodał także, że przedmiotowe drogi nie są drogami nowymi tylko drogami już istniejącymi i utrzymywanymi przez Gminę.
Pismem z dnia [...]r. Wojewoda [...], działając na podstawie art. 93 ust. 1 powołanej wyżej ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, zaskarżył powyższą uchwałę wnosząc o stwierdzenie jej nieważności, jak również o zasądzenie od Gminy K. kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu Wojewoda [...] podniósł, że przepis art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych daje radzie gminy prawo do zaliczenia drogi do kategorii dróg gminnych. Jednakże przepis art. 2a tej ustawy stanowi, że drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. A contrario droga gminna nie może stanowić własności osoby prywatnej lub Skarbu Państwa.
Zatem do spełnienia wymogu z przepisu art. 2a ustawy o drogach publicznych koniecznym jest (w przypadku, gdy teren pod drogę nie należy do gminy) uzyskanie prawa własności do takiego terenu, czy to w drodze umowy lub poprzez wywłaszczenie, czy też komunalizację. Nadto obowiązujące przepisy prawa przewidują możliwości pobierania różnych opłat za korzystanie z dróg publicznych np.: za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania (art. 13 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy), czy też za zajęcie pasa drogowego (art. 40 tejże ustawy). Skoro przepis ustawy przewiduje możliwość pobrania takich opłat za korzystanie z drogi publicznej, a taką niewątpliwe jest droga gminna, to w przedmiotowym przypadku rada ustalałaby wysokość opłat za korzystanie z gruntów niebędących własnością gminy, a gmina czerpałaby korzyści z cudzej własności. Inną kwestią jest ustawianie znaków drogowych i innych urządzeń związanych z organizacją ruchu.
Wójt jako zarządca drogi nie mógłby wykonać swoich obowiązków, jako że żaden przepis nie daje mu możliwości ustawienia takich urządzeń na cudzym gruncie, bez zgody właściciela. W konsekwencji, zdaniem organu nadzoru uchwała Nr [...]Rady Gminy w K. z dnia [...]r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych na terenie Gminy K. podjęta została z rażącym naruszeniem prawa.
W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy K. wniósł o jej oddalenie w całości jako bezzasadnej. W lakonicznym uzasadnieniu potwierdził, iż drogi objęte przedmiotową skargą stanowią własność Skarbu Państwa, fragmenty dróg są w zarządzie Lasów Państwowych lub Agencji Nieruchomości Rolnych Skarbu Państwa wywodząc jednak z okoliczności tych wniosek, iż podjęta w tym zakresie uchwała jest prawidłowa. Wzmiankowane drogi nie są bowiem drogami nowymi, tylko drogami istniejącymi i użytkowanymi przez Gminę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zdaniem składu orzekającego zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa materialnego powodującym konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości.
Przystępując do szczegółowych rozważań w pierwszej kolejności wskazać należy, iż zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązującego na obszarze gminy. Z kolei art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych daje radzie gminy uprawnienie do zaliczenia ulicy do kategorii dróg gminnych. Zaliczenie to następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu. Jednak konieczną przesłanką do skutecznego podjęcia przez radę gminy uchwały o zaliczeniu ulicy do kategorii dróg gminnych jest legitymowanie się przez gminę prawem własności do gruntów, po których droga taka przebiega. Powyższe stwierdzenie wynika wprost z przepisu art. 2a ust. 2 ustawy o drogach publicznych, w świetle którego drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy.
Skoro zatem żaden przepis nie przewiduje automatycznego przejścia prawa własności gruntu zajętego pod drogę na rzecz jednostki samorządu gminnego z chwilą wejścia w życie uchwały o zaliczeniu ulicy do kategorii dróg gminnych to oczywistym jest, że już przed podjęciem uchwały, o której mowa, działki, przez które droga gminna ma przebiegać muszą stanowić własność gminy. W konsekwencji Rada Gminy w K. uprawniona byłaby do podjęcia uchwały w sprawie zaliczenia dróg do dróg gminnych jedynie w stosunku do dróg przebiegających przez działki stanowiące własność Gminy. Jednakowoż w sprawie bezspornym jest, iż działki, przez które przebiegają zaliczone zaskarżoną uchwałą do dróg gminnych drogi nie stanowią własności Gminy. Jak bowiem jednoznacznie wskazał Wójt Gminy w kierowanym do organu nadzoru piśmie z dnia [...]r. a także potwierdzając ten fakt w kierowanej do tut.
Sąd odpowiedzi na skargę drogi objęte przedmiotową uchwałą stanowią własność Skarbu Państwa, fragmenty dróg są w zarządzie Lasów Państwowych lub Agencji Nieruchomości Rolnych Skarbu Państwa. Tym samym w całej rozciągłości podzielić należy stanowisko Wojewody [...], iż Rada Gminy w K. podejmując uchwałę o zaliczeniu dróg tych do kategorii dróg gminnych wydała ją z naruszeniem art. 2a ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Obligowało to Sąd to uwzględnienia skargi i stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości.
W konsekwencji podjęcia uchwały z naruszeniem prawa nie mógł wpłynąć na wynik sprawy powołany w odpowiedzi na skargę argument, iż drogi wskazane w uchwale nie są drogami nowymi, tylko drogami istniejącymi i użytkowanymi przez Gminę. Naruszenia prawa i zaliczenia do dróg gminnych dróg przebiegających przez działki nie należące do Gminy nie może też sanować przedłożona Sądowi, podjęta w wyniku zaskarżonej uchwały, uchwała Zarządu Województwa [...] z dnia [...]r. w sprawie nadania numerów drogom gminnym na terenie Gminy K. Sąd stwierdza nadto, że także z innych przyczyn niż podniesione w skardze zaskarżona uchwała oceniona musi być jako podjęta z naruszeniem prawa. Jak bowiem wynika z jej § 1 do kategorii dróg gminnych zalicza się drogi określone w załączniku nr 1 do uchwały. Opublikowany w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] Nr [...] wraz z tekstem uchwały tekst wspomnianego załącznika stanowi jednak dokument nie odpowiadający treści § 1, nie stanowi bowiem wskazania, które drogi zmienić mają swój status i zaliczone mają zostać do dróg gminnych.
Załącznik jest bowiem zatytułowany "Wykaz numerów dróg gminnych w województwie [...]" (jedynie podtytuł wskazuje Gminę K.), który to tytuł jednoznacznie wskazuje na inny cel sporządzenia dokumentu niż zapowiedziane w § 1 wskazanie dróg, które z mocy uchwały stać się mają drogami gminnymi. Wykaz ten nadto stanowi tabelę, która oprócz kolumny zawierającej liczby porządkowe i z oczywistych względów nie wypełnionej kolumny "Numer drogi/ulicy" wylicza wprawdzie [...]dróg o nieznanym uprzednio charakterze, zajmujących nieznane działki, których przebieg został wskazany jedynie w formie opisowej, jednak czyni to w kolumnie noszącej opatrzony gwiazdką nagłówek "Opis przebiegu drogi o nadanym numerze*". Znaczenie owej gwiazdki nie zostało w tekście wyjaśnione, a wskazanie, iż chodzi o drogi o nadanym numerze podczas gdy drogi dopiero zaliczane do gminnych numerów takich nie posiadają potwierdza wniosek o nieadekwatności załącznika w stosunku do treści § 1 uchwały.
W konsekwencji przedstawionych wyżej wywodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji W wyroku stwierdzającym nieważność zaskarżonej uchwały Sąd nie odniósł się do kwestii ewentualnego wstrzymaniu wykonania tej uchwały (art. 152 p.p.s.a.) albowiem wstrzymanie wykonania nie może dotyczyć przepisów prawa miejscowego, które weszły już w życie. Z braku podstaw prawnych Sąd nie uwzględnił zawartego w skardze wniosku Wojewody [...] o zasądzenie od Gminy K. kosztów postępowania.