Uzasadnienie
Decyzją nr [...] z dnia [...] r. Prezydent Miasta S. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu na wniosek B. K.- dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek mieszkalny położony na działce nr [...]przy ulicy [...] w S. Złożone od powyższej decyzji, przez H. A.S., działającego jako przedstawiciel ustawowy małoletnich K. i M. S., odwołanie rozpatrzone zostało przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., które decyzją z dnia [...] r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
Skarga na powyższe decyzje została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 lutego 2009 r. sygn. akt II SA/Gl 987/08, zaś skarga kasacyjna została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1643/09.
Wnioskiem z dnia [...] r., który wpłynął do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. w dniu [...] r., H. A. S., działając jako ustawowy przedstawiciel K. i M. S., odwołując się do treści art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, domagał się stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. Nr [...] z dnia [...] r. utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta S. nr [...] z dnia [...] r. w sprawie ustalenia warunków i zasad zagospodarowania terenu. W uzasadnieniu podniósł, że decyzje te wydane zostały niezgodnie z art. 14 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ dla terenu, którego dotyczy decyzja, na mocy cytowanego artykułu w powiązaniu z art. 53 ustawy Prawo geologiczne i górnicze winien być sporządzony plan zagospodarowania przestrzennego, gdyż jest to teren górniczy.
Z kolei zaś z mocy art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy winno ulec zawieszeniu do czasu uchwalenia planu. Wprawdzie Rada Miejska Miasta S. uchwałą Nr [...] z dnia [...] r. potwierdziła odstąpienie od obowiązku sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego miasta S. w granicach obszarów górniczych "[a]" i [b], to jednak zgodnie z częścią tekstową i graficzną wymienionej uchwały nie obejmuje ona terenu, dla którego wydane zostały przedmiotowe decyzje.
W dniu [...] r., do protokołu spisanego przez członka Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., H. A. S. potwierdził, że wnioskiem o stwierdzenie nieważności objął także decyzję Prezydenta Miasta S. Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla B. K. dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania istniejącego budynku gospodarczego na budynek mieszkalny na działce nr [...] przy ulicy [...] w S..
Po rozpatrzeniu złożonego wniosku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta S. nr [...] z dnia [...] r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zasad zagospodarowania terenu dla inwestycji pn. zmiana sposobu użytkowania istniejącego budynku gospodarczego na budynek mieszkalny na działce nr [...] przy ulicy [...] w S. W uzasadnieniach tej decyzji Kolegium stwierdziło, że nieważność decyzji stwierdza się jeżeli zachodzi przynajmniej jedna z przesłanek pozytywnych wymienionych w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego zarzut wydania wskazanej decyzji z rażącym naruszeniem prawa nie został przez wnioskodawcę wykazany. Kolegium potwierdziło, że zgodnie z art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jeżeli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy obszaru, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego, postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy zawiesza się do czasu uchwalenia planu (art. 53 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze).
Tym samym nie można wydać decyzji o warunkach zabudowy dla działki znajdującej się na terenie górniczym. Ustawodawca przyznał jednak organom uchwałodawczym jednostek samorządu terytorialnego uprawnienie do podjęcia uchwały o odstąpieniu od obowiązku sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z którego skorzystała Rada Miejska w S. podejmując w dniu [...] r. uchwałę Nr [...] w sprawie odstąpienia od obowiązku sporządzenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego miasta S. w granicach terenów górniczych "[a]" i [b]. Z analizy tej uchwały wynika więc, że dla tych części wymienionych powyżej terenów górniczych, które znajdują się w granicach miasta S. odstąpiono od obowiązku sporządzania planu, przez co możliwe stało się ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji, które mają być zrealizowane na działkach położonych w tym terenie. W taki sposób zinterpretował zapisy uchwały Prezydent Miasta S. Wprawdzie dokładna analiza załącznika graficznego do uchwały prowadzi do stwierdzenia, że przedmiotowa działka nr [...] położona przy ulicy [...] w S. nie znalazła się w obszarze, dla którego odstąpiono od obowiązku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to z ustaleń poczynionych w trakcie niniejszego postępowania wynika, ze przedmiotowa działka od [...] r. znajduje się w granicach administracyjnych miasta S. Nadto ustalono, że część opisowa gruntów i budynków, dla obszaru obejmującego [...], prowadzona była od roku założenia – tj. od [...] w Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w S., natomiast część kartograficzna do dnia [...] r. – tj. do zakończenia modernizacji operatu ewidencyjnego, jako całość mapy "[c]" prowadzona była przez Ośrodek w D. Dodatkowo trzeba zaznaczyć, że tereny górnicze "[a]" i [b] znajdują się nie tylko w granicach miasta S., lecz także w granicach miast sąsiednich.
Z kolei treść § 1 cytowanej uchwały potwierdza, że odstąpiono od obowiązku sporządzenia miejscowego planu dla tych części obu terenów górniczych, które znajdują się w granicach miasta S. Tym samym, jeżeli wskazana działka w dniu [...] r. znajdowała się zarówno w gracach miasta S. i w granicach wymienionych terenów górniczych, to mają do niej zastosowanie przepisy wymienionej uchwały Rady Miejskiej w S., a to z kolei spowodowało, że dyspozycja art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie mogła mieć zastosowania we wszczętym, po dniu wejścia w życie tej uchwały, postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla działki nr [...] przy ulicy [...] w S. Wobec powyższego, Kolegium działając na podstawie art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego postanowiło orzec jak w sentencji, gdyż przedmiotowa decyzja nie jest dotknięta wadą kwalifikowaną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego.
We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy H. A. S. podkreślił, że z treści wymienianej uchwały jasno wynika, że załącznik graficzny stanowi nieodłączną jej część oraz że uchwała nie zwalnia z obowiązku uchwalenia planu zagospodarowania dla całych obszarów górniczych, leżących na terenie miasta S. Załącznik graficzny wyraźnie wskazuje odpowiednimi kolorami, które obszary są zwolnione z obowiązku sporządzenia planu, a dla których obowiązek ten istnieje, a związku z tym wobec użycia nieaktualnej mapy nie można z tego załącznika wywnioskować czy przedmiotowy obszar zwolniony jest z tego obowiązku.
W ocenie wnioskodawcy, jedynie co można stwierdzić z tego załącznika, to to, że przedmiotowy teren leży w granicach obszaru górniczego, gdzie plan jest obowiązkowy i należy do S. Dodał, że w jego przekonaniu uchwała Rady Miejskiej w S. nie zwolniła omawianego obszaru leżącego pomiędzy ulicą [...] a rzeką [...] z obowiązku sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] utrzymało w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] r., którą odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy, wydanej na wniosek B. K. Jako podstawę prawną orzeczenia Kolegium wskazało art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W uzasadnieniu stwierdziło, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa i podtrzymało w ogólnym zarysie argumentację prezentowaną w swoim wcześniejszym rozstrzygnięciu. Wskazując na uchwałę Radę Miejskiej w S. nr [...] w sprawie odstąpienia od obowiązku sporządzenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego miasta S. w granicach obszarów górniczych "[a]" i [b] podniosło, że odwołuje się ona do załącznika mapowego wprost tylko w odniesieniu do obszarów dla których utrzymano obowiązek sporządzenia tego planu. Uwzględniając powyższe, Kolegium orzekło jak w sentencji.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na powyższą decyzję, działający przez pełnomocnika w osobie H. A. S., skarżący M. S. podtrzymał zarzuty przedstawione we wnioskach skierowanych do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. wnosząc o unieważnienie zaskarżonej decyzji oraz o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] r. nr [...]. Powtórzył co do zasady argumentację prezentowaną w postępowaniu administracyjnym. Dodał, iż w innym postępowaniu okazało się, że przedmiotowa uchwała dotknięta jest wadą prawną, nie dotyczy całości obszarów górniczych leżących na terenie miasta S., a ponadto załącznik do niej został sporządzony na nieaktualnej mapie. Pominięty został m.in. na tej mapie teren, którego decyzja z dnia [...] r. dotyczy, leżący pomiędzy ulicą [...] a rzeką [...]. Wobec powyższego żądanie skargi jest w pełni zasadne
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozpatrując niniejszą sprawę zważył, co następuje
Na wstępie należy wskazać, że w myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w treści ustawy. Kryterium kontroli wykonywanej przez te sądy określa art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), stanowiąc, że jest ona sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Zatem kontrola sądów polega na zbadaniu, czy kwestionowana decyzja nie uchybia przepisom prawa materialnego lub procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy albo dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądy badają również, czy organ administracji publicznej nie dopuścił się uchybień skutkujących nieważnością decyzji (art. 145 § 1 cytowanej ustawy). W myśl art. 134 § 1 tej ustawy sądy te rozstrzygają w granicach danej sprawy, nie będąc związanymi zarzutami i wnioskami skargi, a zatem oceniają legalność decyzji również z urzędu.
Kierując się tym zapisem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, iż zarówno zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., jak również poprzedzająca ją decyzja tego organu wydane zostały, zdaniem Sądu, z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 104, art. 138 i art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. przyjęło bowiem błędnie, że decyzja organu pierwszej instancji, która w wyniku wniesionego od niej odwołania została utrzymana w mocy orzeczeniem organu drugiej instancji, ma samodzielny byt prawny jako orzeczenie załatwiające odrębną sprawę w rozumieniu art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego. Tylko bowiem przy takim założeniu dopuszczalne byłoby objęcie takiej decyzji odrębnym postępowaniem w przedmiocie nieważności. Oczywiście, w świetle treści art. 156 § 1 Kodeksu przedmiotem postępowania w kwestii stwierdzenia nieważności może być również decyzja organu pierwszej instancji (nawet nie mająca przymiotu ostateczności), ale tylko wówczas gdy nie była ona przedmiotem ostatecznego orzeczenia (decyzji) organu odwoławczego.
Z chwilą wydania w danej sprawie decyzji odwoławczej, tj. po zrealizowaniu się zasady dwuinstancyjności postępowania wyrażonej w art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego, z punktu widzenia treści art. 156 § 1 tego Kodeksu w obiegu prawnym funkcjonuje już tylko decyzja organu drugiej instancji i tylko ta może być przedmiotem stwierdzenia nieważności. Niedopuszczalne jest wówczas prowadzenie odrębnego postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji organu pierwszej instancji. Stanowisko takie potwierdzone zostało zarówno w orzecznictwie (zob. m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 26 października 2005 r. Sygn. akt II SA/Gl 25/04) jak i w doktrynie (zob. M. Kamiński: Nieważność decyzji administracyjnej. Studium teoretyczne, Zakamycze 206). Autor w wymienionym opracowaniu stwierdził m.in., że "w toku instancji zostaje przeniesiona sprawa administracyjna wraz z kompetencją do jej rozstrzygnięcia, dlatego też działania orzecznicze organu odwoławczego są w pełni równoznaczne działaniom organu pierwszej instancji.
Organ odwoławczy stosuje powrotnie tę samą normę prawa materialnego i po raz drugi rozstrzyga tę samą sprawę administracyjną, co prowadzi do wniosku, że decyzja drugiej instancji zastępuje decyzję poprzednią, wchodzi niejako w jej miejsce. Nie jest więc potrzebne jej uchylenie, gdyż po prostu przestaje ona obowiązywać (automatycznie upada) z chwilą, kiedy zdecydowano się na powtórzenie postępowania w sprawie, które musi zakończyć się nową decyzją".
Mając powyższe na uwadze należało, w ocenie Sądu, orzec jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Uwzględniając skargę Sąd orzekł o niewykonalności zaskarżonej decyzji stosownie do art. 152 przywołanej powyżej ustawy. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 tej ustawy.
. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Kolegium winno umorzyć postępowanie.