Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 15 marca 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej "Kolegium" lub "organ odwoławczy") utrzymało w mocy decyzję wydaną przez Burmistrza R. (dalej "Burmistrz" lub "organ pierwszej instancji") z 26 stycznia 2023 r. w przedmiocie dodatku węglowego.
Powyższa decyzja Kolegium zapadła w następującym stanie sprawy.
Organ pierwszej instancji odmówił przyznania G. F. (dalej "skarżący") dodatku węglowego. Podstawę prawną decyzji stanowiły przepisy art. 2 ust. 1, ust. 2, ust. 3a-3d i ust. 16 ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (tekst jednolity przywołany w podstawie prawnej decyzji: Dz. U. z 2022 r. poz. 1692 z późn. zm.; dalej "u.d.w.") oraz art. 40, art. 41 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity przywołany w podstawie prawnej decyzji: Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm.; dalej "k.p.a."). W uzasadnieniu decyzji wskazano, że wniosek skarżącego o wypłatę dodatku węglowego był kolejnym wnioskiem, w którym podano ten sam adres zamieszkania.
W związku z tym organ pierwszej instancji przeprowadził wywiad środowiskowy. Z ustaleń wywiadu środowiskowego wynika, że skarżący prowadzi dwuosobowe gospodarstwo domowe i zajmuje samodzielny lokal w budynku pod wskazanym we wniosku adresem. Lokal posiada odrębne wejście oraz odrębną kuchnię i łazienkę. Lokal jest ogrzewany ze współdzielonego źródła ciepła, tj. kotła na paliwo stałe. Z oświadczenia skarżącego z 16 stycznia 2023 r. wynika, że nie zostały podjęte kroki formalne w celu ustalenia odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących pod adresem wskazanym we wniosku w odrębnych lokalach. Z uwagi na fakt, że skarżący nie przedstawił żadnej dokumentacji potwierdzającej podjęcie kroków formalnych, jak również nie udokumentował braku możliwości wydzielenia odrębnego adresu, należało odmówić przyznania dodatku węglowego.
W odwołaniu od decyzji skarżący wniósł o jej uchylenie oraz orzeczenie co do istoty sprawy i przyznanie dodatku węglowego. Zarzucił błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę wydanej decyzji poprzez przyjęcie, że nie zostały spełnione wymagania do przyznania dodatku węglowego podczas gdy skarżący te wymagania spełnia. Skarżący zarzucił także naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie przy ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Skarżący wyjaśnił, że przepis art. 2 ust. 3c u.d.w. nie wymaga wszczęcia procedury o wydzielenie odrębnego lokalu. Fakt, że skarżący nie podjął kroków formalnych w celu ustalenia odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla zajmowanego przez siebie lokalu nie może zatem stanowić kwestii warunkującej prawo do otrzymania dodatku węglowego. Burmistrz zinterpretował ww. przepis w sposób rozszerzający zamiast podążać za literalnym brzmieniem regulacji, co było niedopuszczalne.
Jednocześnie skarżący podkreślił, że ewentualne próby wyodrębnienia adresu dla zajmowanego przez niego lokalu mieszkalnego skutkowałyby w istocie odmową nadania adresu. Skarżący przywołał treść przepisów § 2 pkt 8 i pkt 10, § 6 ust. 5 rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 21 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji miejscowości, ulic i adresów (Dz. U. z 2021 r. poz. 1368) odnoszących się do pojęcia obiektu i adresu, a także art. 47a ust. 4 pkt 5 lit. a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2021 r. poz. 1990 z późn. zm.) dotyczący zakresu danych ewidencji miejscowości, ulic i adresów. Zajmowany przez skarżącego lokal mieszkalny znajdujący się w budynku domu jednorodzinnego nie jest obiektem posiadającym więcej niż jedno wejście główne (lokal ma osobne wejście, ale nie jest to wejście główne) oraz nie jest obiektem położonym w bezpośrednim sąsiedztwie dwóch lub więcej ulic.
Zatem zgodnie z przywołanymi przez skarżącego przepisami nie ma możliwości nadania adresu lokalowi skarżącego, co wypełnia przesłankę z art. 2 ust. 3c u.d.w. Trudno zatem zgodzić się ze stanowiskiem organu pierwszej instancji, który zarzuca skarżącemu niewykazanie braku możliwości wyodrębnienia adresu. To Burmistrz wydając decyzję odmowną powinien w uzasadnieniu decyzji wskazać, że ustalenie odrębnego adresu zamieszkania dla lokalu skarżącego było możliwe w terminie do dnia 30 listopada 2022 r.
Skarżący wyjaśnił także, że budynek w którym znajduje się zajmowany przez niego lokal, stanowi prawnie w 1/3 współwłasność siostry skarżącego. Siostra skarżącego nie wchodzi w skład gospodarstw domowych znajdujących się w tym budynku. Podjęcie działań w zakresie nadania adresu lokalowi w budynku nie leżało w interesie prawnym siostry skarżącego.
Zaskarżoną obecnie decyzją Kolegium utrzymało rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji w mocy. Wskazało, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że skarżący nie podjął prawem wymaganych działań mających na celu ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych znajdujących się w odrębnych lokalach pod adresem wskazanym we wniosku o wypłatę dodatku węglowego. Stosownie zaś do art. 2 ust. 3c u.d.w. obowiązkiem skarżącego było podjęcie sformalizowanych działań mających na celu ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla zajmowanego lokalu. Względy logiki nakazują bowiem stwierdzenie, że o braku możliwości dokonania określonej czynności w wyznaczonym terminie można mówić wyłącznie w sytuacji, w której próba dokonania tej czynności w ogóle została podjęta. Bezczynność strony w omawianym zakresie nie może być utożsamiana z brakiem możliwości dokonania prawem wymaganej czynności w ustawowo określonym terminie. Skarżący nie spełnił zatem przesłanek ustawowych uprawniających do przyznania dodatku węglowego.
W skardze na decyzję Kolegium skarżący domaga się uchylenia tej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Wnosi także o przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżący zarzuca naruszenie prawa materialnego, tj. art. 2 ust. 3c u.d.w. poprzez błędną wykładnię i w rezultacie niekorzystną dla skarżącego interpretację przepisu w części dotyczącej ustalenia odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym samym adresem w odrębnych lokalach.
Skarżący podnosi także zarzuty naruszenia prawa procesowego, tj. art. 6 k.p.a. poprzez dokonanie wykładni rozszerzającej art. 2 ust. 3c u.d.w. oraz art. 15 k.p.a. poprzez bezkrytyczne powielenie stanowiska organu pierwszej instancji. Zdaniem skarżącego w sprawie doszło także do naruszenia art. 9, art. 11 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne uzasadnienie zaskarżonej decyzji ograniczające się do przytoczenia przepisów prawa i stanu faktycznego, co stanowi niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej.
Ponadto w opinii skarżącego w jego sprawie nie doszło do przeprowadzenia wyczerpującego postępowania dowodowego i rozważenia wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia odwołania, a organ odwoławczy oparł się na dowolnych twierdzeniach organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu skargi skarżący powołał się na te same argumenty, co w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Dodatkowo podniósł, że Kolegium w ogóle nie odniosło się do jego zarzutów sformułowanych w odwołaniu, w szczególności co do braku możliwości ustalenia odrębnego adresu dla lokalu zamieszkałego przez skarżącego. Brak wyodrębnienia adresu może wynikać z różnych przyczyn, a każdą sprawę należy rozpatrywać indywidualnie, w szczególności z uwzględnieniem przepisów powołanych przez skarżącego w odwołaniu.
Kolegium w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem wszystkie zarzuty skargi Sąd uznał za zasadne.
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zakres kontroli sądu wyznacza przepis art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm.; dalej "p.p.s.a.") stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem dotyczącym art. 57a (który nie znajduje zastosowania w rozpatrywanej sprawie). W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).
Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji.
W wyniku kontroli zgodności z prawem decyzji organów obu instancji Sąd doszedł do przekonania, że zostały one wydane z naruszeniem prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.
Zasady i tryb przyznawania dodatku węglowego, w tym zasady prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie dodatku węglowego regulują przepisy u.d.w. W sprawach nieuregulowanych w u.d.w. stosuje się przepisy k.p.a. (art. 3 ust. 3 u.d.w.).
Zgodnie z art. 3 ust. 3a u.d.w. w przypadku gdy pod jednym adresem miejsca zamieszkania zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe, jeden dodatek węglowy przysługuje dla wszystkich gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem. Stosownie do art. 3 ust. 3b u.d.w. w przypadku gdy wniosek o wypłatę dodatku węglowego złożono dla więcej niż jednego gospodarstwa domowego mających ten sam adres miejsca zamieszkania, to dodatek ten jest wypłacany wnioskodawcy, który złożył wniosek jako pierwszy. Pozostałe wnioski pozostawia się bez rozpoznania. Przy czym przez gospodarstwo domowe w myśl art. 2 ust. 2 u.d.w. należy rozumieć osobę fizyczną samotnie zamieszkującą i gospodarującą (gospodarstwo domowe jednoosobowe) albo osobę fizyczną oraz osoby z nią spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie z nią zamieszkujące i gospodarujące (gospodarstwo domowe wieloosobowe).
Wyjątki od zasady wynikającej z art. 2 ust. 3a i 3b przewidują obowiązujące od 3 listopada 2022 r. (na podstawie art. 26 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 27 października 2022 r. o zakupie preferencyjnym paliwa stałego dla gospodarstw domowych, Dz. U. z 2022 r., poz. 2236) przepisy art. 2 ust. 3c – 3e u.d.w.
Przepisów art. 2 ust. 3a i 3b nie stosuje się do gospodarstwa domowego, którego źródłem ogrzewania jest oddzielne lub współdzielone źródło ciepła w przypadku, gdy pod jednym adresem miejsca zamieszkania zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe i w terminie do dnia 30 listopada 2022 r. nie jest możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem w odrębnych lokalach (art. 2 ust. 3c u.d.w.). W takiej sytuacji gospodarstwu domowemu, które zajmuje lokal, dla którego nie było możliwe ustalenie odrębnego adresu, wójt, burmistrz albo prezydent miasta przyznaje dodatek węglowy w drodze decyzji administracyjnej, jeżeli w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego organ ten ustalił zamieszkiwanie pod jednym adresem w odrębnych lokalach kilku gospodarstw domowych oraz wykorzystywanie przez te gospodarstwa oddzielnego lub współdzielonego źródła ogrzewania.
Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego sporządza się notatkę służbową (art. 2 ust. 3d u.d.w.). W przypadku gdy w lokalu, o którym mowa w ust. 3d, zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe, jeden dodatek węglowy przysługuje dla wszystkich gospodarstw domowych zamieszkujących w tym lokalu (art. 2 ust. 3e u.d.w.).
Organ pierwszej instancji odmówił skarżącemu przyznania dodatku węglowego gdyż skarżący nie udokumentował, że podjął kroki formalne w celu ustalenia odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla swojego gospodarstwa domowego. Rozstrzygnięcie to utrzymał w mocy organ odwoławczy podkreślając, że skarżący nie podjął prawem wymaganych działań mających na celu ustalenie odrębnego adresu. Bezczynność skarżącego w tym zakresie nie może być utożsamiana z brakiem możliwości dokonania prawem wymaganej czynności w ustawowo określonym terminie. Skarżący natomiast zarzucił organom dokonanie błędnej, rozszerzającej wykładni art. 2 ust. 3d u.d.w. poprzez nałożenie obowiązku podjęcia kroków formalnych w celu ustalenia odrębnego adresu, który to obowiązek nie wynika z tego przepisu.
W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że wniosek skarżącego o wypłatę dodatku węglowego został złożony jako kolejny wniosek na ten sam adres miejsca zamieszkania. Dodatek węglowy został przyznany wnioskodawcy, który złożył wniosek jako pierwszy dla gospodarstwa domowego mającego taki sam adres zamieszkania jak adres podany we wniosku skarżącego. W związku z tym organ pierwszej instancji zobligowany był do ustalenia, czy zaistniały przesłanki zastosowania regulacji zawartej w art. 2 ust. 3c - ust. 3e u.d.w. Chodzi o przesłanki dotyczące zamieszkiwania pod jednym adresem w odrębnych lokalach kilku gospodarstw domowych, wykorzystywania przez te gospodarstwa oddzielnego lub współdzielonego źródła ogrzewania oraz braku możliwości ustalenia odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych. Okoliczności faktyczne odnoszące się do dwóch pierwszych przesłanek zostały przez organ wyjaśnione i są w sprawie bezsporne.
W ramach wywiadu środowiskowego ustalono, że skarżący prowadzi dwuosobowe gospodarstwo domowe i zajmuje samodzielny lokal w budynku pod adresem wskazanym we wniosku o wypłatę dodatku węglowego. Lokal zajmowany przez gospodarstwo domowe skarżącego posiada odrębną kuchnię, łazienkę i osobne wejście z klatki schodowej. Lokal jest ogrzewany ze współdzielonego źródła ciepła, tj. kotła na paliwo stałe opalanego węglem i paliwami węglopochodnymi. Jak wynika z akt sprawy administracyjnej ww. źródło ogrzewania zostało 3 kwietnia 2022 r. zgłoszone do Centralnej Ewidencji Emisyjności Budynków. W zakresie przesłanki trzeciej ustalono, że brak jest odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących w odrębnych lokalach pod adresem wskazanym we wniosku o przyznanie dodatku węglowego. Ustalenie to oparto na oświadczeniu z 16 stycznia 2023 r., które to oświadczenie skarżący złożył w toku wywiadu środowiskowego.
W odniesieniu do przesłanki braku możliwości ustalenia odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych zauważyć należy, że ustawodawca nie wprowadził wymogu podjęcia przez stronę kroków formalnych prowadzących do wyodrębnienia własności lokalu lub ustalenia odrębnego adresu lokalu, a tym samym wymogu udokumentowania przez stronę faktu wszczęcia bądź zakończenia odpowiedniej procedury (np. poprzez przedłożenie zaświadczenia o samodzielności lokalu, wniosku o nadanie numeru porządkowego).
Sąd podziela stanowisko wyrażane w orzecznictwie, że spełnienie wskazanej przesłanki może nastąpić poprzez złożenia oświadczenia, że do 30 listopada 2022 r. nie było możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla lokalu zajmowanego przez gospodarstwo domowe strony, a następnie dokonanie oceny oświadczenia w kontekście zaistnienia warunków zastosowania art. 2 ust. 3d w zw. z art. 2 ust. 3c u.d.w. (por. wyroki WSA w Gliwicach: z 11 maja 2023 r., II SA/Gl 355/23 oraz z 8 maja 2023 r., II SAB/Gl 24/23 – opubl. w internetowej bazie: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA").
Ten sposób wykładni art. 2 ust. 3c u.d.w. potwierdzają także wyniki wykładni celowościowej. Wskazuje się, że kolejne nowelizacje u.d.w. świadczą o tym, że zamiarem ustawodawcy było objęcie wsparciem w formie dodatku węglowego jak największej liczby gospodarstw domowych, czemu służyć ma odformalizowanie procedury przy jednoczesnym zobowiązaniu organów administracji publicznej do dokładnego i wszechstronnego zbadania okoliczności faktycznych dotyczących osoby ubiegającej się o to świadczenie (por. wyrok WSA w Gliwicach z 5 maja 2023 r.. II SA/Gl 210/23, opubl. CBOSA). Cel tych przepisów polega niewątpliwie na zapewnieniu jak najszerszego dostępu do dodatku węglowego gospodarstwom domowym, w których stosowane źródło ciepła lub źródło spalania paliw spełnia warunki ustawowe.
Nie bez znaczenia dla interpretacji art. 2 ust. 3c u.d.w. pozostaje też okoliczność, że przepisy art. 2 ust. 3c – 3e u.d.w. obowiązują od dnia 3 listopada 2023 r. Uwzględniając konieczność przygotowania niezbędnej dokumentacji dla zainicjowania odpowiedniej procedury prowadzącej do ustalenia odrębnego adresu poważne wątpliwości budzi obowiązek dokonania powyższego w terminie do dnia 30 listopada 2022 r.
Zdaniem Sądu organy obu instancji błędnie zinterpretowały przepis art. 2 ust. 3c u.d.w. uznając, że brak podjęcia kroków formalnych prowadzących do ustalenia odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem w odrębnych lokalach w terminie do dnia 30 listopada 2022 r. skutkuje odmową przyznania skarżącemu dodatku węglowego. Brak możliwości ustalenia odrębnego adresu miejsca zamieszkania może wynikać z obiektywnych przyczyn, niezależnych od strony.
W szczególności brak złożenia wniosku o nadanie dodatkowego/nowego numeru porządkowego dla nieruchomości pozostaje bez wpływu na prawo do uzyskania dodatku węglowego. Fakt, że ustalanie numerów porządkowych oraz zakładanie i prowadzenie ewidencji miejscowości, ulic i adresów należy do zadań gminy sprawia, że organy z urzędu posiadają wiedzę czy dla danej nieruchomości jest możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw. Tym samym nie ma potrzeby aby strona składała wniosek o nadanie nowego numeru porządkowego, wystarczy oświadczenie strony albo też zaświadczenie z urzędu. (por. wyrok WSA w Łodzi z 23 maja 2023 r., II SA/Łd 299/23, opubl. w CBOSA).
Dokonanie błędnej wykładni przepisu prawa materialnego, stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia, należy zakwalifikować jako naruszenie wyrażonej w art. 6 k.p.a. zasady praworządności. Wskutek dokonania błędnej wykładni art. 2 ust. 3c u.d.w. w rozpoznawanej sprawie doszło także do naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W myśl zasady ustalonej w art. 8 § 1 k.p.a. organy administracji zobowiązane są prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Organy administracji publicznej winny kierować się zasadą prawdy obiektywnej co oznacza, że z urzędu powinny podejmować wszelkie działania zmierzające do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Ustanowiona w art. 80 k.p.a. zasada swobodnej oceny dowodów zobowiązuje do oparcia się przez organy na przekonujących podstawach wskazanych w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, tak by nie przekształciła się w ocenę dowolną.
Organy obu instancji na żadnym etapie postępowania nie informowały skarżącego o możliwości wykazania spełnienia przesłanki z art. 2 ust. 3c u.d.w. poprzez złożenie oświadczenia o braku możliwości ustalenia odrębnego adresu w terminie do dnia 30 listopada 2022 r. Organy tym samym naruszyły wynikającą z art. 9 k.p.a. zasadę informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Uchybienie to również mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Przyczyny z powodu których nie było możliwe ustalenie do 30 listopada 2022 r. odrębnego adresu wskazane zostały w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej. Skarżący szczegółowo wyjaśnił, że w przypadku zamieszkiwanego przez niego lokalu nie jest prawnie możliwe uzyskanie odrębnego adresu. Organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutów skarżącego i nie przeanalizował kwestii możliwości ustalenia odrębnego adresu dla lokalu skarżącego w kontekście uregulowań rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 21 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji miejscowości, ulic i adresów (Dz. U. z 2021 r. 1368).
W konsekwencji organ odwoławczy naruszył także art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 11 k.p.a. Obowiązkiem organu odwoławczego przy uzasadnianiu decyzji jest ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania (por. wyrok NSA z 22 kwietnia 1998 r., I SA/Lu 21/98, opubl. w CBOSA). Nie wykonanie tego obowiązku stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA 9 kwietnia 2001 r., V SA 1611/00, LEX nr 80635). Zasada przekonywania nie jest zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Wszelkie okoliczności i zarzuty strony, a zwłaszcza te, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy lub twierdzenia uważane przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, muszą być rzetelnie omówione i wnikliwie przeanalizowane przez organ rozpatrujący sprawę (por. wyrok WSA w Poznaniu z 2 lipca 2020 r., II SA/Po 1038/19, opubl. w CBOSA).
Z zasadą przekonywania ściśle wiąże się wyrażona w art. 15 k.p.a. zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zgodnie z tą zasadą rolą organu odwoławczego jest ponowne merytoryczne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy już uprzednio rozstrzygniętej decyzją organu pierwszej instancji. Właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez stosowne organy, ale konieczne jest aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego, tak by dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie argumenty (por. wyrok NSA z 17 maja 2011 r., II OSK 672/10, opubl. w CBOSA). W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy powielił stanowisko organu pierwszej instancji, nie odnosząc się do zarzutów odwołania, a także nie czyniąc jakichkolwiek własnych ustaleń w sprawie, co stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności.
W konsekwencji uchybienia art.15 k.p.a. doszło także do naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. albowiem bez przeprowadzenia merytorycznej oceny istotnych okoliczności sprawy, dowodów zgromadzonych w aktach sprawy jak i przepisów prawa utrzymano w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
Wobec powyższego Sąd doszedł do przekonania, iż z uwagi na błędną wykładnię art. 2 ust. 3c u.d.w. oraz naruszenie wskazanych wyżej przepisów procedury administracyjnej, konieczne stało się zastosowanie kompetencji kasatoryjnych.
Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. organ ponownie rozpoznając sprawę uwzględni wskazania wynikające wprost z niniejszego uzasadnienia, a rozpoznając wniosek skarżącego o przyznanie dodatku węglowego uwzględni dokonaną przez Sąd wykładnię art. 2 ust. 3c u.d.w., zważając by nie naruszono przepisów procedury administracyjnej.
Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania nie orzeczono, ponieważ skarżący, zwolniony z mocy ustawy od kosztów sądowych i działający osobiście, nie wykazał aby w związku ze sprawą poniósł wydatki niezbędne do celowego dochodzenia swych praw (art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.).