Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie (dalej – organ odwoławczy, Kolegium) postanowieniem z dnia 21 marca 2022 r. nr SKO.4104.6.2022, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 oraz art. 262 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm. - dalej k.p.a.), po rozpoznaniu zażalenia M.K., E. K. i A. B. (dalej – Skarżące, Strony), utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy K. (dalej – organ I instancji, Wójt Gminy) z dnia 16 grudnia 2021 r. nr [...], którym:
- 1) ustalono koszt postępowania w sprawie o rozgraniczenie pomiędzy nieruchomościami położonymi w miejscowości B., obręb B. oznaczonymi w ewidencji gruntów jako:
- – działka ewidencyjna nr 1, dla której Sąd Rejonowy w C. prowadzi księgę wieczystą nr [...] będącą własnością małżonków A. i M. S.,
- – działki ewidencyjne nr 2 i 3, dla których Sąd Rejonowy w C. prowadzi księgę wieczystą nr [...] będące własnością E. K., A. B. i M. K. na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w C. z dnia [...] r. sygn. akt [...], na kwotę 4.000 zł + 23% podatku VAT w kwocie 920 zł, tj. łącznie 4.920 zł;
- 2) zobowiązano Strony postępowania rozgraniczeniowego do uiszczenia kosztów postępowania:
- – A. i M. S. - w kwocie 2.460 zł brutto,
- – E. K. - w kwocie 820 zł brutto,
- – A.B. - w kwocie 820 zł brutto,
- – M.K. - w kwocie 820 zł brutto.
Przedmiotowe postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Wnioskiem z dnia 10 lutego 2021 r. pełnomocnik M. S. wystąpił o rozgraniczenie nieruchomości położonej w miejscowości B. oznaczonej jako działka ewidencyjna nr 1, dla której Sąd Rejonowy w C. prowadzi księgę wieczystą nr [...] z nieruchomością sąsiednią oznaczoną jako działki ewidencyjne nr 2 i 3, dla której Sąd Rejonowy w C. prowadzi księgę wieczystą nr [...].
W toku postępowania administracyjnego zainicjowanego powyższym wnioskiem, organ I instancji dokonał wyboru geodety w osobie H.W. - prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą G, którego upoważnił do przeprowadzenia czynności ustalenia przebiegu granic pomiędzy wspomnianymi nieruchomościami. Powiadomił również strony o wysokości kosztów postępowania (zawiadomienie z dnia 24 maja 2021 r.).
Wobec braku zgodnych oświadczeń stron co do przebiegu granicy i odmowy zawarcia ugody, Wójt Gminy decyzją z dnia 16 grudnia 2021 r. nr [...] umorzył postępowanie rozgraniczeniowe i przekazał ją z urzędu do rozpatrzenia Sądowi Rejonowemu w C. Następnie organ I instancji postanowieniem z dnia 16 grudnia 2021 r. ustalił koszty postępowania rozgraniczeniowego na kwotę 4.920 zł, którą obciążył strony, tj. A.i M. S. – kwotą 2.460 zł, E. K. - kwotą 820 zł, A. B. – kwotą 820 zł, M. K. – kwotą 820 zł. W jego uzasadnieniu podniesiono, że w myśl uchwały NSA z dnia 11 grudnia 2006 r. sygn. akt I OPS 5/06 organ orzekając o kosztach postępowania rozgraniczeniowego na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. może obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości, a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania. Z uwagi na istniejący spór graniczny pomiędzy właścicielami sąsiadujących działek Wójt Gminy uznał, iż koszty postępowania zostały poniesione w interesie wszystkich stron. Dlatego też obciążył kosztami po połowie strony będące właścicielami gruntów sąsiadujących objętych rozgraniczeniem.
W zażaleniu z dnia 27 grudnia 2021 r. wniesionym przez pełnomocnika Skarżących zarzucono postanowieniu naruszenie:
- 1) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, a w konsekwencji pominięcie kluczowych dla niniejszej sprawy okoliczności, a to, że współwłaścicielki działki nr 2 nie miały jakikolwiek interesu w ustaleniu przebiegu granicy między działką 2, a działką 3, bowiem w rzeczywistości jedynymi osobami kwestionującymi przebieg granicy jest wnioskodawca M.S. wraz z małżonką;
- 2) art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 264 § 1 k.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie, a w konsekwencji obciążenie Skarżących obowiązkiem ponoszenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego w połowie, podczas gdy nie zaistniały przesłanki umożliwiające obciążenia ich kosztami postępowania.
Kolegium nie przychylając się do argumentacji zażalenia, postanowieniem z dnia 21 marca 2022 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne. W jego motywach podkreślono, że koniecznymi kosztami postępowania rozgraniczeniowego są koszty związane z czynnościami geodety. Jednocześnie wyrażono pogląd, że w interesie wszystkich stron postępowania rozgraniczeniowego jest ustalenie prawidłowej i stabilnej granicy między nieruchomościami. Ponieważ organy nie mają uznaniowości w stosowaniu art. 152 k.c., to obciążenie kosztami niniejszego postępowania wszystkich stron jest uzasadnione.
Ponadto wskazano na istniejący spór graniczny pomiędzy stronami. Tym samy Kolegium uznało, że prawidłowo koszty rozgraniczenia zostały rozdzielone po równo na każdego ze współwłaścicieli sąsiadujących ze sobą działek. Organ odwoławczy nie dopatrzył się również naruszenia przez organ I instancji przepisów wymienionych w zażaleniu. Ponadto wskazano, że twierdzenie, jakoby M. S. zobowiązywał się w toku postępowania cywilnego do poniesienia kosztów rozgraniczenia (w tym koszty geodety) pozostaje bez znaczenia dla prawidłowości postanowienia organu I instancji.
W skardze z dnia 14 kwietnia 2022 r., wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, pełnomocnik Stron zarzucił postanowieniu Kolegium:
- I. naruszenie przepisów postępowania, a to:
- 1) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, a w konsekwencji pominięcie kluczowej dla niniejszej sprawy okoliczności, iż Skarżące nie miały interesu w ustaleniu przebiegu granicy między działką 2 a działką 3, bowiem osobami kwestionującymi przebieg granicy jest M. S. wraz z małżonką, natomiast Skarżące nie negowały granic przez ponad 35 lat zwłaszcza, że to Urząd Gminy w K. reprezentujący Skarb Państwa tuż przed sprzedażą działki E. K. i jej mężowi dokonał w 1985 r. podziału nieruchomości na działki o nr 2, 1, 3, a fakt dokonania podziału działki 4 potwierdza wypis z rejestru gruntów, bowiem wówczas organ dokonał protokolarnego ustalenia granic między wskazanymi działkami, a E. K. z mężem zakupili powstałą po podziale działkę 2, a wnioskodawca zakupił działkę nr 3 z istniejącym już ogrodzeniem i miał wiedzę, w jaki sposób dokładnie przebiega granica, dlatego Skarżące nie ponoszą jakiejkolwiek winy, czy odpowiedzialności za sposób wyznaczenia przez organ w latach 80-tych XX wieku granic, nie miały też interesu w nowym ustalaniu już raz ustalonych i przez wiele lat — bezspornych granic, dlatego nie powinny być zobowiązywane do ponoszenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego;
- 2) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, a w konsekwencji uznanie, że Skarżące są zobowiązane do poniesienia kosztów postępowania rozgraniczeniowego w kwocie 4.920 zł zwłaszcza, że organ I instancji ocenił, że geodeta wykonał swoje czynności prawidłowo, podczas gdy w rzeczywistości geodeta sporządził skrajnie niekorzystną opinię dla Skarżących, ustalając przebieg granicy nie wedle zastanego stanu spokojnego posiadania, czy według istniejącego od przeszło 30 lat płotu na działce, lecz wedle dokonanych pomiarów i ustalił, że granica między działkami 2 a 1 przebiega przez część nieruchomości Skarżących tak, że nie będą one miały dostępu do swojej nieruchomości z drogi publicznej, nadto Skarżące skutecznie zakwestionowały tę opinię, dlatego też nie powinny ponosić kosztów postępowania, skoro nie zostało ono przez nie zainicjowane, nadto ze względu, że do niczego to postępowanie nie doprowadziło;
- II. naruszenie prawa materialnego, a to art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 264 § 1 k.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie, a w konsekwencji obciążenie Skarżących obowiązkiem ponoszenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego w połowie, podczas gdy nie zaistniały przesłanki umożliwiające obciążenie ich jakimikolwiek kosztami postępowania.
Wobec tych zarzutów pełnomocnik Skarżących wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia go poprzedzającego, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem skargi jest postanowienie dotyczące ustalenia kosztów postępowania prowadzonego w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości. Kolegium (a wcześniej organ I instancji) uznało, że wydatki związane z czynnościami rozgraniczeniowymi przeprowadzonymi przez geodetę winny obciążać wszystkie strony postępowania, gdyż leżało to w ich interesie. Jak bowiem zaznaczono, pomiędzy właścicielami działek istnieje spór graniczny.
Z takim stanowiskiem nie godzi się pełnomocnik Skarżących, który twierdzi, że jego mocodawczynie nie negowały przebiegu granicy. Dlatego też koszty postępowania winny obciążać wnioskodawcę, tj. M. S.. Zaznaczono przy tym, że zobligował się on w postępowaniu cywilnym pokryć wydatki związane z rozgraniczeniem nieruchomości. Pełnomocnik Skarżących zasygnalizował również, że geodeta wyznaczył granicę pomiędzy nieruchomościami z pokrzywdzeniem jego mocodawczyń, co także przemawia za tym, że nie powinny one ponosić kosztów postępowania rozgraniczeniowego.
Przystępując do rozważań przede wszystkim należy zwrócić należy uwagę na art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1990 z późn. zm.). Stanowi on, że czynności ustalania przebiegu granic wykonuje geodeta upoważniony przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Z przepisu tego wprost wynika obowiązek zaangażowania geodety przez organ administracji do każdego postępowania, którego przedmiotem jest rozgraniczenie nieruchomości. Powinność ta jest następstwem tego, iż czynności związana z rozgraniczeniem wymagają wiedzy specjalistycznej. Podkreślić przy tym należy, że włączenie geodety do wskazanych czynności nie zostało pozostawione uznaniu organu, lecz stanowi bezwzględny obowiązek. Zatem należy przyjąć, że wydatki związane z wynagrodzeniem geodety są bezpośrednio związane z tego typu postępowaniem.
Jak trafnie dostrzegł organ odwoławczy, ustawa Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz rozporządzenie Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości (Dz.U. Nr 45, poz. 453) nie zawierają norm dotyczących kosztów administracyjnego postępowania rozgraniczeniowego i sposobu ich rozliczenia. Dlatego też w sprawie znajdują uregulowania Kodeksu postępowania administracyjnego Działu IX "Opłaty i koszty postępowania". Wśród nich wymienić należy art. 262 § 1 k.p.a. Zgodnie z nim stronę obciążają te koszty postępowania, które: 1) wynikły z winy strony;
2) zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Istotne znaczenie ma również treść art. 263 § 1 k.p.a. w myśl którego do kosztów postępowania zalicza się koszty podróży i inne należności świadków i biegłych oraz stron w przypadkach przewidzianych w art. 56 k.p.a., koszty spowodowane oględzinami na miejscu, koszty doręczenia stronom pism urzędowych, a także koszty mediacji. Nie jest to jednak pełny katalog kosztów jakie mogą obciążać stronę. Mianowicie ustawodawca dał możliwość organowi administracji publicznej zaliczenia do kosztów postępowania także innych kosztów, które bezpośrednio są związane z rozstrzygnięciem sprawy (art. 263 § 2 k.p.a.).
W niniejszej sprawie podstawą zaskarżonego rozstrzygnięcia jest art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. Wyjaśnienia zatem wymaga kwestia, czy koszty wynikające z wynagrodzenia geodety zostały poniesione w interesie wszystkich stron postępowania rozgraniczeniowego, czy tylko podmiotu, który je zainicjował.
Punktem wyjścia dla tych rozważań jest uchwała NSA z dnia 11 grudnia 2006 r. sygn. akt I OPS 5/06 (ONSAiWSA 2007/2/26), którą wyrażono stanowisko, że organ administracji publicznej, orzekając o kosztach postępowania rozgraniczeniowego na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., może obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości (art. 153 k.c.), a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania. Sądy administracyjne będąc nią związane na podstawie art. 269 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm. – dalej p.p.s.a.) podnoszą, że interes prawny jest kategorią obiektywną, a trudno uznać, że postępowanie zmierzające do wydania decyzji o rozgraniczeniu nie dotyczy interesu prawnego wszystkich właścicieli nieruchomości, skoro efektem takiego postępowania jest ustalenie granicy, czyli ustalenie zasięgu wykonywania prawa własności do wydzielonych tymi granicami terenów (zob. wyrok NSA z dnia 11 lutego 2022 r. sygn. akt I OSK 931/21, Lex nr 3330580).
Zatem w przypadku postępowania rozgraniczeniowego wszczętego na wniosek właściciela jednej nieruchomości, właściciel sąsiedniej nieruchomości może stać na stanowisku, że przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego nie leży w jego interesie, gdyż nie kwestionuje on przebiegu granic, a co za tym idzie, nie powinien ponosić kosztów rozgraniczenia, które w jego ocenie zostało wszczęte zbyt pochopnie, to jednak ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości leży w interesie prawnym wszystkich właścicieli, gdyż granice gruntów sąsiadujących stały się sporne. Nie można twierdzić, że rozgraniczenie nie jest przeprowadzane także w jego interesie (zob. wyrok NSA z dnia 29 sierpnia 2019 r. sygn. akt I OSK 2688/18, Lex nr 2719898).
Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy wskazać przyjdzie, że postępowanie rozgraniczeniowe zostało wszczęte na wniosek M. S. współwłaściciela działki nr 1, która graniczy z działkami Skarżących o nr 2 i 3. Jak twierdzą z kolei Skarżące, nie dały one podstaw do takich działań, gdyż akceptują zastany przebieg granicy, który był znany sąsiadom w dacie zakupu nieruchomości z istniejącym ogrodzeniem. Analiza protokołu granicznego sporządzonego przez geodetę dowodzi, że istnieją rozbieżności w przebiegu granicy pomiędzy tym wytyczonym przez ogrodzenie i budynek z płyt betonowych, a tym wyznaczonym przez geodetę na podstawie wznowionych znaków granicznych zgodnie z operatem [...] znajdującym się w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym. Różnica wskazuje, że zastany stan na gruncie sugeruje, że jest on ze szkodą dla współwłaścicieli działki nr 1. Te informacje jednoznacznie dowodzą tego, że pomiędzy właścicielami działki nr 1, a właścicielami działek o nr 2 i 3 istnieje spór graniczny.
W konsekwencji przychylić się należy do stanowiska organów obu instancji, że ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości leży w interesie prawnym wszystkich właścicieli, a więc również Skarżących. Zasadnie zatem koszty rozdzielone zostały po połowie na współwłaścicieli każdej z nieruchomości stosownie do regulacji art. 152 k.c. Zgodnie z nią właściciele gruntów sąsiadujących obowiązani są do współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych; koszty rozgraniczenia oraz koszty urządzenia i utrzymywania stałych znaków granicznych ponoszą po połowie.
Bez znaczenia dla obciążenia strony kosztami postępowania rozgraniczeniowego jest to, czy ustalenia poczynione w ramach czynności prowadzonych przez geodetę są dla niej korzystne, czy też nie. Powierzenie tych czynności geodecie, który wyznaczany jest przez organ administracji publicznej, a nie przez strony, daję rękojmie, że przedsięwzięte przez niego działania będą cechowały się obiektywizmem i profesjonalizmem. Z tego też względu obciążenia strony kosztami rozgraniczenia nie może być warunkowane wynikiem czynności geodety. Dodać również należy, że pozostają bez wpływu na prawidłowość wydanego rozstrzygnięcia deklaracje M. S. składane w toku postępowania cywilnego co do uregulowanie wszelkich kosztów związanych z rozgraniczeniem nieruchomości. Przepisy prawa – które omówiono wcześniej – ustalają zasady określania kosztów postępowania i na ich podstawie zostało wydane zaskarżone postanowienie oraz postanowienie je poprzedzające.
Nie można więc przychylić się do twierdzenia pełnomocnika Skarżących o naruszeniu art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., a także art. 262 § 1 pkt 2 i art. 264 § 1 k.p.a.
Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa, co uzasadnia oddalenie skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm.).