Uzasadnienie
Pismem z dnia 11 marca 2019 r. R. S. złożyła w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w Z. (dalej: "organ I instancji" lub "PINB") wniosek o przeprowadzenie kontroli inwestycji budowlanej zrealizowanej przez "E" sp. z o.o. w P. w zakresie działek numer ewidencyjny: 1, 2, 3, 4 i 5. Poinformowała równocześnie, że działka nr 1, co do której przysługuje jej prawo własności, została częściowo zasypana i wybudowano na niej plac zabaw, przez działki nr 2 i 3 została przeprowadzona droga dojazdowa do zbiornika wodnego, znajdującego się na działkach nr 6 i 7, do których prawo własności przysługuje "A" sp. z o.o., natomiast przez działkę nr 5 bezprawnie wytyczona została trasa przechodu i przejazdu.
PINB pismem z 25 marca 2019 r., działając na podstawie art. 61 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm., w skrócie: "k.p.a.") zawiadomił R. S., W. J., F. L., "A’ sp. z o.o., "B" S.A. oraz Skarb Państwa o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie budowy placu zabaw na działce nr 1, budowy drogi do zbiornika po działkach nr 2 i 3, wykonania przez ""D"" Sp. z o.o. [...] przechodu i przejazdu po działce nr 5.
Pismem z dnia 9 maja 2019 r. PINB zawiadomił strony postępowania administracyjnego, w trybie art. 10 § 1 k.p.a. o możliwości zapoznania się z aktami postępowania oraz wypowiedzenia się co do ich treści.
Po zapoznaniu się z aktami postępowania, pismem z 22 maja 2019 r. pełnomocnik R. S., złożył zastrzeżenia co do sposobu prowadzonego przez PINB postępowania administracyjnego w zakresie:
- - działki nr 1, że zaniechał ustalenia, czy zgłoszona w pozwoleniu na budowę powierzchnia przeznaczona na cele budowlane odpowiada tej, która została ujęta we wniosku o pozwolenie na użytkowanie oraz nie zbadał rzeczywistej powierzchni nieruchomości ujętej w projekcie budowlanym;
- - działek nr 2 i 3, że nie przeprowadził postępowania, które miało na celu zweryfikowanie, czy doszło do wybudowania drogi dojazdowej do zbiornika wodnego, oraz czy istnieje prawo do korzystania z wyżej wymienionych działek przez przedstawicieli "A" sp. z o.o.;
- - działki nr 5, że nie ustalił, czy "A" sp. z o.o. posiadał prawo do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane.
Decyzją z dnia [...] r., nr [...], PINB nakazał "D’ ul. [...], dokonać rozbiórki wykonanego w [...] r. placu zabaw zlokalizowanego na działkach nr 8, 9, 1 i 10 w P., który jest z uwagi na rozmiary obiektem "małej architektury". Powołując się na art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 z późn. zm., dalej: "P.b."), zauważył, że budowa obiektów małej architektury w miejscach publicznych, wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Obiekt objęty postępowaniem nie został jednak wzniesiony w miejscu publicznym, stąd jego budowa nie wymagała uzyskania ani pozwolenia na budowę, ani przedmiotowego zgłoszenia. W trakcie oględzin stwierdzono, iż w bezpośrednim sąsiedztwie placu zabaw (tuż przy jego ogrodzeniu) znajduje się parking z wydzielonymi miejscami postojowymi. Zdaniem PINB lokalizacja placu zabaw jest niezgodna z przepisami technicznymi, a dokładniej § 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j.
Dz. U. z 2015 r. poz. 1422, dalej: "rozporządzenie"), dlatego uniemożliwia to doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Według projektu budowlanego, przedłożonego przez inwestora – "C" Sp. z o.o. z siedzibą w S., ul. [...], P., zatwierdzonego decyzją Starosty [...] nr [...] z dnia [...] r. o pozwoleniu na budowę dla inwestycji polegającej na rozbudowie i przebudowie obiektu hotelowego na działkach nr 8 i 11 w miejscowości P., w miejscu obecnego placu zabaw miał zostać wybudowany parking. W celu likwidacji stanu niezgodnego z prawem, PINB wdrożył postępowanie w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. i nakazał przeprowadzenie rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego.
Po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez na powyższą decyzję przez pełnomocnika R. S. - r. pr. K. P. oraz pełnomocnika "A" sp. z o.o. - adw. K. R., Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "organ odwoławczy" lub "ŚWINB") decyzją z dnia [...] r., znak: [...], uchylił w całości decyzję PINB z dnia [...] r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, celem rozpatrzenia kwestii, czy plac zabaw powstał przed czy po budowie parkingu okalającego jego powierzchnię. Decyzja została skierowana i doręczona "D" (k. 14 akt administracyjnych).
W ramach ponownie prowadzonego postępowania PINB w dniu [...] r. przeprowadził oględziny placu zabaw.
Dnia [...] r. PINB wydał postanowienie nr [...], nakładające na inwestora – "D" w P. obowiązek przedłożenia w terminie do 31.03.2020 r.:
- a) zaświadczenia wójta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego;
- b) czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem o wpisie projektanta i sprawdzającego na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego;
- c) oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cale budowlane, placu zabaw na działkach o numerach ewidencyjnych 8, 9, 1 i 10 w P. Na powyższe postanowienie zażalenie wniósł inwestor – "A" sp. z o.o., działając przez swego pełnomocnika adw. K. R., oraz między innymi zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art 3 pkt P.b. poprzez jego zastosowanie w niniejszej sprawie i uznanie, iż przedmiotowy obiekt jest budowlą.
ŚWINB postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], po dokonaniu analizy akt postępowania, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 80 ust. 2 pkt 2, art. 81, art. 83 ust. 2, art. 84 P.b., po rozpoznaniu zażalenia "A" sp. z o.o., uchylił postanowienie PINB z dnia [...] r. w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku i w tym zakresie wyznaczył nowy termin, do dnia 31 maja 2020 r., a w pozostałym zakresie utrzymał w mocy. Doręczenie tego postanowienia nastąpiło do adresata tego postanowienia, określonego w rozdzielniku jako "D", co potwierdza zwrotne potwierdzenie odbioru znajdujące się w aktach administracyjnych.
"A" Sp. z o.o. z siedzibą w S. reprezentowany przez pełnomocnika - adw. K. R. w skardze z dnia 26 maja 2020 r. nie zgodził się z powyżej opisanym postanowieniem ŚWINB i domagał się stwierdzenia jego nieważności z powodu naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 107 § 1 w związku z art. 126 k.p.a., poprzez skierowanie zaskarżonego postanowienia do podmiotu, który nie może być jego adresatem, czyli "D" zamiast "A" Sp. z o.o. z siedzibą w S. Dodatkowo, zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, zwłaszcza art. 48 ust. 1 i 3 w związku z art. 3 pkt 3 P.b. poprzez błędną ich wykładnię i uznanie, że plac zabaw może być potraktowany jako budowla oraz wymaga pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, a w konsekwencji naruszenie art. 29 ust. 1 pkt 22 i 23 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 3 P.b., poprzez dopuszczenie możliwości wszczęcia procedury legalizacyjnej. Nadmienił, że postępowanie w niniejszej sprawie powinno być umorzone.
Wnioskował o stwierdzenie nieważności obu wydanych w sprawie postanowień, jak też decyzji z dnia [...] i [...] r. oraz umorzenie postępowania, ewentualnie uchylenie obu wydanych w sprawie postanowień, decyzji z dnia [...] i [...] r. oraz umorzenie postępowania, a także wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenia kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę ŚWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Postanowieniem z dnia 30 września 2020 r. sygn. akt II SA/Gl 763/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia, a zażalenie "A" Sp. z o.o. z siedzibą w S. na to postanowienie zostało oddalone postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 listopada 2020 r. sygn. akt II OZ 993/20.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") stanowiący, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Stosownie natomiast do treści art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd może również stwierdzić nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny wymienione w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).
Na wstępie należy zaznaczyć, że Sąd rozpoznał niniejszą skargę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, w składzie trzech sędziów. Zgodnie bowiem z art. 119 pkt 3 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.
Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest opisane powyżej postanowienie ŚWINB z dnia [...] r., utrzymujące w mocy postanowienie PINB z dnia [...] r. wyłącznie w części dotyczącej wykonania nałożonych obowiązków oraz wyznaczyło nowy termin ich wykonania do dnia 31 maja 2020 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 80 ust. 2 pkt 2, art. 81, art. 83 ust. 2, art. 84 P.b.
Zgodnie z ugruntowanym poglądem judykatury i piśmiennictwa prawniczego instytucja stwierdzenia nieważności jest kompromisem dwóch zasad - zasady praworządności oraz zasady trwałości decyzji administracyjnej.
W orzecznictwie sądów administracyjnych stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwiać ani tolerować (wyroki NSA z dnia 21 października 1992 r., sygn. akt V SA 86/92 i 436-466/92, ONSA 1993 Nr 1, poz. 23, z dnia 17 września 1997 r., sygn. akt III SA 1425/96, z dnia 9 marca 1999 r., sygn. akt V SA 1970/98, Lex nr 50195).
Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 107 § 1 pkt 3 k.p.a. decyzja zawiera oznaczenie strony lub stron. Również w przypadku postanowienia jego elementy zostały określone w art. 124 k.p.a., w tym oznaczenie stron. Zawarte w art. 126 k.p.a. odesłanie pozwala na stosowanie w przypadku postanowień art. 156 k.p.a. Zgodnie natomiast z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie. Przepis ten znajduje zastosowanie w razie błędnego ukształtowania stosunku prawnego, tj. wyznaczenia praw i obowiązków podmiotu, którego takie rozstrzygnięcie w ogóle nie dotyczy.
Tym samym do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. nie wystarczy nieprawidłowe oznaczenie strony, takie jak błędna pisownia imienia, nazwiska albo nazwy strony bądź też doręczenie decyzji uczestnikom postępowania administracyjnego. Konieczne jest natomiast, by decyzja administracyjna kształtowała sytuację prawną podmiotów, którzy nie powinni być jej adresatami (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2018 r., sygn. akt II OSK 440/18, Lex 2632958). Jednocześnie, w judykaturze jednolicie przyjmuje się, że o tym, do kogo dana decyzja jest skierowana, decyduje jej treść, w której musi się znaleźć miejsce na oznaczenie strony. Nie ma przy tym uzasadnienia przypisywanie decydującego znaczenia nagłówkowi decyzji, w której wskazano jej adresata. To, czy strona zostanie prawidłowo oznaczona w nagłówku decyzji, czy też w jej dalszej treści, nie jest najistotniejsze.
Decydujące jest bowiem to, komu według treści decyzji, organ przypisał uprawnienia lub obowiązki. Jeżeli z treści decyzji wynika w sposób niebudzący wątpliwości zamiar organu ustalenia sytuacji prawnej konkretnej osoby będącej stroną, to warunek z art. 107 § 1 pkt 3 k.p.a. zostaje spełniony. Nie będzie miało znamion ciężkiej wadliwości niepełne określenie strony, które może być usunięte w trybie rektyfikacji.
Na marginesie wskazać przyjdzie, że kwestia doręczenia postanowień pozostawała bez znaczenia dla oceny charakteru naruszenia prawa. W orzecznictwie utrwalony jest bowiem pogląd, że faktu doręczenia nie należy utożsamiać ze "skierowaniem" do określonego podmiotu (por. wyroki NSA z dnia 15 września 2011r. o sygn. akt II OSK 1347/10 oraz z dnia 5 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 2079/11).
Dokonana przez Sąd analiza akt administracyjnych wskazuje, że:
- a) wniosek z dnia 11 marca 2019 r. złożony przez uczestnika postępowania administracyjnego dotyczył przeprowadzenia kontroli inwestycji budowlanej zrealizowanej przez "E" sp. z o.o. w P.;
- b) pierwsze czynności PINB zostały podjęte poprzez wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie budowy placu zabaw w stosunku do "A" sp. z o.o. oraz pozostałych uczestników postępowania, tj. R. S., W.J., F. L., "B" S.A. oraz Skarb Państwa, przy czym już w treści zawiadomienia z dnia 25 marca 2019 r., PINB określił inwestora i wykonawcę placu zabaw jako "D" Sp. z o.o. [...].;
- c) decyzją z dnia [...] r., nr [...], PINB nakazał "D" ul. [...], dokonać rozbiórki wykonanego w 2015 r. placu zabaw;
- d) w trakcie trwającego postępowania dnia [...] r. PINB wydał postanowienie nakładające na inwestora – "D" w P. obowiązek przedłożenia dokumentów, w terminie do 31.03.2020 r.;
- e) zaskarżone postanowienie z dnia [...] r. zostało skierowane do "D" i doręczone w dniu 31 marca 2020 r. na adres pełnomocnika "A"Sp. z o.o. - adw. K. R., co wynika ze zwrotnego potwierdzenia jego odbioru.
Powyższe wskazuje, że organy obu instancji nieprawidłowo oznaczały stronę postępowania administracyjnego, którym jest "A" Sp. z o.o. z siedzibą w S. Został on oznaczony jako "D" a kolejny raz jako "D". Tym samym najdalej idący zarzut skargi okazał się być zasadny.
W niniejszej sprawie nie miało miejsca omyłkowe określenie strony postępowania, które może zostać sprostowane w trybie art. 113 § 1 K.p.a.
Jednocześnie z analizy akt administracyjnych nie jest znana okoliczność, aby inwestor działający w formie spółki z ograniczoną odpowiedzialności "A" Sp. z o.o. z siedzibą w S. uległ przekształceniu, czy też zmieniona została jego nazwa. Potwierdza to odpis z KRS załączony do akt sądowoadministracyjnych. W tej sytuacji, to "A" Sp. z o.o. z siedzibą w S. był podmiotem zobowiązanym do wykonania czynności związanych z wszczętym postępowaniem w sprawie budowy placu zabaw. Do pisma pełnomocnika strony skarżącej – "A" Sp. z o.o. z siedzibą w S. z dnia 2 lipca 2020 r., na żądanie Sądu, dołączono druk informacji odpowiadającej odpisowi aktualnemu z rejestru przedsiębiorców, wydanego dla tejże spółki wpisanej do KRS pod numerem [...].
Prawidłowe określenia nazwy spółki będącej adresatem obowiązku jest istotnym elementem każdego rozstrzygnięcia, dlatego wydane w sprawie postanowienia są dotknięte wadą nakazującą Sądowi stwierdzenie ich nieważności, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 124-126 i art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Z powyższych przyczyn, Sąd orzekł jak w punkcie 1 sentencji. W przedmiocie kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi i wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej, będącego adwokatem, Sąd orzekł w oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 1800).
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, PINB winien rozpoznać sprawę zgodnie ze stanowiskiem Sądu zawartym w niniejszym uzasadnieniu, przy zachowaniu reguł procedury administracyjnej.
Wszystkie powołane wyżej orzeczenia sądów administracyjnych znajdują się również w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl