Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 8 marca 2023 r. nr WINB-WOA.7722.238.2022.AJ, Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach (SWINB), po rozpoznaniu zażalenia wniesionego przez J.S. i S.S. (wnioskodawcy), reprezentowanych przez adwokata, na postanowienie nr [...] z dnia 19 września 2022 r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. (PINB) odmawiające wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia 17 grudnia 2020 r., numer [...] o pozwoleniu na użytkowanie budynku usługowo-mieszkalnego, położonego na działce numer [...] przy ul. [...] w B.- uchylił zaskarżone postanowienie organu I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.
Z akt sprawy wynika, że w dniu 12 września 2022 r. do PINB wpłynął wniosek o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną PINB z dnia 17 grudnia 2020 r. o pozwoleniu na użytkowanie budynku mieszkalno-użytkowego, położonego na działce nr [...] przy ul. [...] w B. (przedmiotowa nieruchomość). Jako przesłankę wznowienia wskazano art. 145 ust. 1 pkt 8 K.p.a. Wniosek został złożony przez pełnomocnika skarżących.
PINB w dniu 5 listopada 2020 roku wydał decyzję nr [...], o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego budynku usługowo – mieszkalnego w II etapach i zbiornika na wody deszczowe na przedmiotowej nieruchomości oraz udzielił inwestorce J.Z. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, a także nałożył na inwestorkę obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.
W dniu 17 grudnia 2020 r. decyzją nr [...], PINB udzielił inwestorce- pozwolenia na użytkowanie budynku usługowo-mieszkalnego, położonego na przedmiotowej nieruchomości - pomimo niewykonania części robót wykończeniowych i odwodnienia powierzchni terenu. Stwierdził, że stroną postępowania jest wyłącznie inwestorka.
W dniu 30 marca 2021 decyzją znak: [...] ŚWINB uchylił decyzję PINB nr [...] z dnia 5 listopada 2020 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.
W dniu 29 lipca 2022 r. postanowieniem nr [...], PINB wznowił postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia 17 grudnia 2020 r., nr [...] o pozwoleniu na użytkowanie budynku usługowo-mieszkalnego, położonego na przedmiotowej nieruchomości.
Postanowieniem nr [...] z dnia 19 września 2022 r. PINB odmówił wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej decyzją z dnia 17 grudnia 2020 r. nr [...], o pozwoleniu na użytkowanie budynku usługowo-mieszkaniowego. W uzasadnieniu stwierdził, że katalog stron wznowionego postępowania musi być tożsamy z katalogiem stron postępowania zakończonego ostateczną decyzją, którego wznowienie jest przedmiotem wniosku. W związku z powyższym stwierdził, że wnioskodawcy jako podmiot składający wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną nr [...] z dnia 17 grudnia 2020 r. nie są stroną tego postępowania. Podstawę wydania postanowienia stanowił art. 149 ust. 3 K.p.a.
W zażaleniu wnioskodawcy zaskarżyli postanowienie organu I instancji w całości zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane (t.j. Dz.U z 2021 r., poz. 2351 ze zm.- dalej "P.b."), poprzez przyjęcie, że odnosi się on również do spraw, w których została zakwestionowana decyzja o pozwoleniu na budowę oraz przepisów prawa procesowego, a to art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. w związku z art. 147 zdanie 1 K.p.a. poprzez zaniechanie wznowienia postępowania z urzędu. Wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i orzeczenie o wznowieniu postępowania.
SWINB, po rozpatrzeniu zażalenia wnioskodawców postanowieniem z dnia 8 marca 2023 r., uchylił zaskarżone postanowienie organu I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Zauważył, że odmowa wznowienia postępowania na mocy art. 149 § 3 K.p.a. z powodu wystąpienia z takim żądaniem przez podmiot do tego nielegitymowany jest dopuszczalna wyłącznie, gdy brak przymiotu strony jest oczywisty i nie wymaga przeprowadzenia w tym zakresie postępowania wyjaśniającego. W innym przypadku ustalenie, czy sprawa dotyczy interesu prawnego danej osoby, może nastąpić wyłącznie w toku postępowania, prowadząc po jej negatywnym zweryfikowaniu do umorzenia wznowionego postępowania (art. 105 § 1 K.p.a.). Równoważny wniosek dotyczący niedopuszczalności odmowy wznowienia odnieść trzeba również do tej szczególnej sytuacji, w której osoba, która nie została uznana za stronę w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną, uznając się jednakże za stronę, która w tym postępowaniu została bez swojej winy pominięta, w oparciu o przyczynę wznowienia, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., żąda wznowienia wskazanego postępowania.
W takim przypadku, gdy dochodzi do zbiegu kontroli przesłanki podmiotowej dopuszczalności wznowienia postępowania z merytoryczną oceną zaistnienia przyczyny wznowienia, która jest dokonywana w świetle art. 149 § 2 K.p.a. po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania, weryfikacja twierdzeń wnioskodawcy o pozostawaniu stroną w sprawie bezwzględnie powinna nastąpić dopiero w drugiej fazie postępowania, tj. po wydaniu postanowienia, o którym mowa w art. 149 § 1 K.p.a.
SWINB podtrzymało swoje stanowisko przedstawione w decyzji ostatecznej organu z dnia 30 marca 2021 r. uchylającej decyzję PINB z dnia 17 grudnia 2020 r. nr [...], którą udzielono inwestorce (obecnie skarżącej) pozwolenia na użytkowanie budynku usługowo-mieszkalnego, położonego na przedmiotowej działce pomimo niewykonania części robót wykończeniowych i odwodnienia powierzchni, w której wskazał, iż wnioskodawcy posiadają status strony w postępowaniu. W ocenie SWINB wnioskodawcy jako właściciele sąsiedniej działki w stosunku do nieruchomości objętej przedmiotowym postępowaniem, mogą opierać swój interes prawny na podstawie art. 28 K.p.a. Gwarantowana w art. 10 § 1 K.p.a. zasada czynnego udziału strony w postępowaniu obliguje organ prowadzący postępowanie do stworzenia stronie prawnych możliwości podejmowania czynności proceduralnych w obronie swoich interesów.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach J.Z. i J.Z1. (skarżący), reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika będącego adwokatem, zaskarżyli w całości postanowienie SWINB zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na zebraniu, rozpatrzeniu oraz dokonaniu przez ten organ oceny materiału dowodowego wbrew regułom wynikającym z art. 7 K.p.a. art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a., a także niepodjęcie czynności zmierzających do dokładnego i wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz niedostatecznego zbadania przesłanek, którymi kierował się organ wydając zaskarżone postanowienie; wydanie zaskarżonej decyzji (postanowienia) z naruszeniem reguł wskazanych w art. 28 K.p.a. w związku z art. 107 § 1 pkt 3 K.p.a. poprzez niewłaściwe określenie stron postępowania. Wniósł o zmianę zaskarżonego postanowienia i uchylenie zażalenia skarżących oraz zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu pełnomocnik skarżących wskazał, że kwestią sporną w przedmiotowej sprawie pozostaje czy J. i S.S. posiadają status strony w postępowania, a zatem czy posiadają interes prawny. Odniósł się do obszaru oddziaływania budynku, na który organ wydał pozwolenie na budowę. Zauważył, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu (art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego). Jest to przepis szczególny w stosunku do regulacji wynikającej z art. 28 K.p.a. Zauważył że w niektórych przypadkach oddziaływanie obiektu nie wykracza poza teren samej inwestycji, a tym samym właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy innych, nawet położonych w sąsiedztwie nieruchomości nie posiadają statusu strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, co ma miejsce w przedmiotowej sprawie. Zdaniem skarżących wnioskodawcy nie mają statusu strony w przedmiotowym postępowaniu.
W odpowiedzi na skargę SWINB wniósł o jego oddalenie. Podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.
Zgodnie z regulacją art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm.- dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
W świetle art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (pkt 2).
W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części - art. 151 p.p.s.a.
Istotą niniejszej sprawy jest ocena zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach (SWINB) z dnia 8 marca 2023 r. nr WINB-WOA.7722.238.2022.AJ, którym uchylono postanowienie organu I instancji - PINB z dnia 19 września 2022 r. nr [...] odmawiające wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia 17 grudnia 2020 r., numer [...] o pozwoleniu na użytkowanie budynku usługowo-mieszkalnego, położonego na działce numer [...] przy ul. [...] w B. - w całości i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania.
Kontrolując zaskarżone postanowienie w tak zakreślonych granicach kognicji sądów administracyjnych oraz przyczyn wzruszania orzeczeń organów administracji publicznej, Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa uzasadniających zastosowanie kompetencji kasatoryjnych. Kwestią sporną w przedmiotowej sprawie pozostaje czy wnioskodawcy posiadają status strony w postępowaniu wznowieniowym.
Przedstawienie rozważań, które doprowadziły Sąd do takiej oceny rozpocząć należy od przypomnienia, że zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie SWINB z dnia 8 marca 2023 r. oraz poprzedzające je postanowienie PINB z dnia 19 września 2023 r. wydane zostały w wyniku uchylenia przez SWINB w dniu 30 marca 2021 r. decyzji PINB z dnia 5 listopada 2020 r., o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego budynku usługowo – mieszkalnego w II etapach i zbiornika na wody deszczowe na przedmiotowej nieruchomości oraz udzieleniu inwestorce pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, a także którym nałożono na inwestorkę obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.
Następnie decyzją z dnia 17 grudnia 2020 r. udzielono inwestorce (obecnie skarżącej) pozwolenia na użytkowanie budynku usługowo-mieszkalnego, położonego na przedmiotowej nieruchomości- pomimo niewykonania części robót wykończeniowych i odwodnienia powierzchni terenu. To z kolei stanowi o wystąpieniu przesłanki wznowienia postępowania, określonej w art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a.
Sąd podziela pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1394/18, że kwestia oceny przymiotu strony w postępowaniu wznowieniowym dotyczącym pozwolenia na budowę powinna być oceniona na podstawie art. 28 K.p.a. w związku z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 P.b, co wymaga uwzględnienia konkretnych rozwiązań projektowych, tym bardziej, że inwestorce udzielono pozwolenia na użytkowanie budynku usługowo-mieszkalnego, pomimo niewykonania części robót wykończeniowych i odwodnienia powierzchni terenu. W decyzji z dnia 30 marca 2021 r. SWINB wyjaśnił (na stronach 4-5 decyzji), iż J. i S.S., "jako właściciele sąsiedniej działki w stosunku do nieruchomości objętej pozwoleniem na budowę, z uwagi na podnoszone uwagi dotyczące zalewania ich działki, mogą opierać swój interes prawny na podstawie art. 28 K.p.a. w zw. z § 12 warunków technicznych oraz art. 234 Prawo wodne z uwagi na podniesienie terenu sąsiedniego".
Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie organy powinny uwzględnić okoliczność, że prezentowane we wskazanej decyzji SWINB stanowisko i argumentacja prawna została powtórzona w uzasadnieniu postanowienia SWINB z dnia 8 marca 2023 r. skarżonym w niniejszym postępowaniu. Brak interesu po stronie wnioskodawców nie ma charakteru oczywistego i konieczna jest pogłębiona, ponowna analiza ustaleń dotyczących wyznaczenia obszaru oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 P.b. Zatem odmowa wznowienia postępowania z powodu wystąpienia z takim żądaniem przez podmiot do tego nielegitymowany jest dopuszczalna wyłącznie, gdy brak przymiotu strony jest oczywisty i nie wymaga przeprowadzenia w tym zakresie postępowania wyjaśniającego.
Uwzględniając powyższe Sąd uznał, że związek kontrolowanych w niniejszej sprawie postanowień z decyzją SWINB z dnia 30 marca 2021 r. jest niewątpliwy. Bez tej decyzji nie zostałyby bowiem podjęte działania zmierzające do ponownego załatwienia kwestii pozwolenia na użytkowanie budynku. Wobec powyższego Sąd uznał zarzuty skargi za niezasadne.
Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę.
Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło z uwagi na treść art. 119 pkt 3 p.p.s.a., stosownie do którego sprawa może zostać rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty.
Orzeczenia przywołane w treści niniejszego uzasadnienia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych.