Uzasadnienie
Burmistrz Miasta P. decyzją z dnia [...] r. nr [...] wydaną na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w związku z art. 149 § 2 i art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 – dalej k.p.a.) po rozpatrzeniu wniosku z dnia 16 czerwca 2014 r. D. M. o wznowienie postępowania, odmówił uchylenia swojej decyzji z dnia [...] r., nr [...], w sprawie wymeldowania D. M. z pobytu stałego z lokalu położonego w P. przy ul [...].
W uzasadnieniu decyzji podano m. in., że D. M. nie wykazał, że nie brał udziału w postępowaniu nie z własnej winy. Organ I instancji nie zdołał ustalić miejsca pobytu D. M., dlatego wystąpił o wyznaczenie przedstawiciela dla osoby nieobecnej (zgodnie z art. 34 §1 k.p.a.). Prawomocnym postanowieniem Sądu Rejonowego w Z. III Wydział [...], sygn. akt [...] z dnia [...] r., został ustanowiony dla nieznanego z miejsca pobytu D. M. kurator. Postanowienie Sądu o ustanowieniu dla nieobecnego kuratora jest wiążące dla organu meldunkowego. W postępowaniu administracyjnym D. M. był reprezentowany przez kuratora. Ten brał udział w oględzinach lokalu, uczestniczył w przesłuchaniu świadków, zapoznał się z materiałem dowodowym przed zakończeniem postępowania, nie zgłaszając żadnych zastrzeżeń, odebrał decyzję o wymeldowaniu oraz nie wniósł odwołania.
Zatem nie została spełniona przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, ponieważ w postępowaniu uczestniczył czynnie kurator. Ponadto D. M. nie zgłosił swojego wyjazdu właściwemu ze względu na miejsce pobytu stałego organowi ewidencji ludności, narażając się na negatywne skutki takiego stanu rzeczy.
Od powyższej decyzji D. M. (przez pełnomocnika) wniósł odwołanie. W odwołaniu podniesiono m. in., że ustanowiony kurator nie reprezentował właściwie interesów D. M.. Jego działania praktycznie ograniczyły się do funkcji pełnomocnika do doręczeń. Zakwestionowano również ustalenia faktyczne.
Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda [...] uchylił decyzję Burmistrza Miasta P. z [...] r. nr [...] oraz stwierdził, że decyzja Burmistrza Miasta P. z [...] r. nr [...] została wydana z naruszeniem prawa i nie uchylił decyzji Burmistrza Miasta P. z [...] r., nr [...] z uwagi na fakt, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.
W uzasadnieniu decyzji podano, że organ I instancji błędnie ocenił brak przesłanki 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Uznano, że organ I instancji przedwcześnie, tj. bez podjęcia wszystkich możliwych kroków celem wyjaśnienia, czy miejsce pobytu D. M. jest faktycznie nieznane (np. poprzez zapytanie członków rodziny ww. czy nie znają jego aktualnego adresu) wystąpił do Sądu z wnioskiem o wyznaczenie kuratora dla odwołującego. Jednocześnie wskazano na bierność kuratora zarówno w kwestii skontaktowania się z D. M., jak i w toku postępowania.Wobec powyższego uznano, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Uzasadniając punkt 2 zaskarżonej decyzji wskazano, że z okoliczności niniejszej sprawy wynika, iż mogłaby zapaść jedynie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, dlatego organ odwoławczy zgodnie z art. 151 § 2 k.p.a. nie uchylił decyzji organu I instancji z [...] r. Wskazano, że doszło do spełnienia przesłanek wynikających z ustawy o ewidencji ludności uzasadniających dokonanie wymeldowania, bowiem D. M.. opuścił lokal dobrowolnie i trwale.
Bezsporne jest, że D. M. nie zamieszkuje w lokalu przy ul. [...] w P. Z wyjaśnień jego pełnomocnika wynika, iż opuścił miejsce zameldowania na pobyt stały w 2004 lub 2005 r. w związku z podjęciem pracy w [...]. Brak jest też informacji, że D. M. utrzymuje więzi z miejscem zameldowania, np. posiada nadal klucze do lokalu lub korzysta z mieszkania w czasie pobytu w Polsce. Z zeznań świadków (sąsiadów) wynika, że nie widzieli od lat D. M. lub nawet go nie znają. Za decydujące organ uznał twierdzenia C. M. (matki) i A. M. (siostry), że po raz ostatni D. M. przebywał w lokalu przy ul. [...] w P. w 2009 r. W związku z powyższym strona dobrowolnie zrezygnowała z przebywania w miejscu zameldowania na pobyt stały. Ponadto D. M. nigdy nie posiadał tytułu prawnego do lokalu, jedyną właścicielką była jego żona, jednak lokal ten został sprzedany.
Na powyższą decyzję D. M., poprzez pełnomocnika, wniósł skargę. Zarzucono w niej:
- 1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a to:
- • art. 7 k.p.a w zw. art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności faktycznych mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy i bezzasadne przyjęcie, iż D. M. opuścił lokal w P. przy ul. [...] w sposób dobrowolny i trwały;
- • art. 146 § 2 k.p.a. poprzez jego bezpodstawne zastosowanie w wyniku błędnego przyjęcia, iż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swojej istocie decyzji dotychczasowej;
- • art. 151 § 2 k.p.a. poprzez jego niezasadne zastosowanie i przyjęcie, iż nie można uchylić decyzji, której dotyczył wniosek o wznowienie, na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146 k.p.a., które w tej sprawie nie miały miejsca;
- 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to art. 35 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 722 ze zm. – dalej u.e.l.), poprzez jego zastosowanie wobec przyjęcia, iż spełnione zostały przesłanki wymeldowania skarżącego, a także pominięcie, iż postępowanie w wyniku wznowienia toczyłoby się z wniosku osoby, która nie była legitymowana do złożenia wniosku o wymeldowanie.
Zarzuty naruszenia prawa procesowego uzasadniono tym, że D. M. nie miał zamiaru przenoszenia na stałe swojego centrum życiowego, zatem pomimo przedłużającej się nieobecności w lokalu, nie została spełniona przesłanka trwałego jego opuszczenia. Skoro nie została spełniona przesłanka trwałego opuszczenia lokalu, błędnie przyjęto że w wyniku wznowienia mogłaby zapaść jedynie decyzja odpowiadająca dotychczasowej, czyli o wymeldowaniu. Naruszenie prawa materialnego uzasadniono z kolei tym, że wnioskująca o wymeldowanie utraciła legitymację do złożenia takiego wniosku, bowiem nie posiada, w związku ze sprzedażą mieszkania, tytułu prawnego do tego lokalu. Organ rozpoznając sprawę po wznowieniu powinien orzekać na podstawie stanu faktycznego oraz prawnego aktualnego na dzień wydawania rozstrzygnięcia w wyniku wznowienia, a nie z chwili wydawania decyzji, której dotyczy wniosek o wznowienie. Zatem, wobec braku legitymacji do złożenia wniosku o wymeldowanie, organ odwoławczy powinien wydać decyzję o uchyleniu decyzji organu I instancji, tudzież o odmowie wymeldowania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego.
Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 roku, poz. 718 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.
W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że w świetle art. 69 pkt 1 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności postępowania administracyjne wszczęte na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2006 r. poz. 993, z późn. zm. – dalej u.e.l.d.o.) i niezakończone przed dniem wejścia w życie ustawy uchylającej, w sprawach indywidualnych o zameldowanie, uchylenie czynności materialno-technicznej zameldowania oraz wymeldowanie, udostępnienie danych ze zbioru PESEL i gminnych zbiorów meldunkowych - prowadzi się na podstawie niniejszej ustawy. W świetle art. 80 u.e.l. weszła ona w życie z dniem 1 marca 2015 r., z wyjątkiem art. 62, który wszedł w życie z dniem 1 stycznia 2013 r.
Art. 69 u.e.l. określa regułę międzyczasową w zakresie właściwych przepisów do rozstrzygania spraw w toku, a więc tych, które nie zostały zakończone do chwili wejścia w życie ustawy z 2010 r. Ustawodawca przyjmuje w tym zakresie zasadę bezpośredniego działania ustawy nowej (zob. Z. Czarnik, Komentarz do art. 69 ustawy o ewidencji ludności, LEX-el.).
Decyzja objęta wnioskiem o wznowienie postępowania została wydana dnia [...] r., jednak po wznowieniu postepowania, rozpoznając sprawę na nowo, stosuje się przepisy obowiązujące w czasie orzekania (zob. Cz. Martysz, Komentarz do art. 151 k.p.a., LEX-el.). Stąd stosowane są przepisy u.e.l., jednak, z uwagi na zbieżną – co do zasady – treść obu regulacji (poprzedniej i obecnej), w zakresie dotyczącym niniejszej sprawy, dotychczasowe orzecznictwo zachowuje aktualność (tak np. wyrok WSA w Opolu z 9 sierpnia 2016 r., sygn. II SA/Op 234/16; wyrok WSA we Wrocławiu z 28 czerwca 2016 r., sygn. II SA/Wr 295/16).
Jednocześnie w orzecznictwie zwraca się uwagę, że na gruncie art. 15 ust. 2 u.e.l.d.o. wykształcił się i utrwalił pogląd, iż o opuszczeniu miejsca pobytu stałego można mówić wówczas, gdy ma ono charakter trwały i jest dobrowolne (wyrok WSA we Wrocławiu z 28 czerwca 2016 r., sygn. II SA/Wr 295/16; wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2005 r., sygn. II OSK 302/05). O trwałym opuszczeniu dotychczasowego miejsca pobytu stałego świadczy nie tylko fizyczne i długotrwałe nieprzebywanie osoby pod wskazanym adresem, ale także zamiar zainteresowanej osoby założenia w nowym miejscu ośrodka swoich spraw osobistych, rodzinnych i majątkowych, który jest połączony z jednoczesnym zerwaniem związków z dotychczasowym lokalem i brakiem woli powrotu do miejsca swojego dotychczasowego zameldowania (por. np. wyrok WSA w Łodzi z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. III SA/Łd 1058/11).
Zauważyć należy także, że w art. 27 ust. 2 u.e.l. prawodawca wskazał, że równocześnie można mieć jedno miejsce pobytu stałego i jedno miejsce pobytu czasowego. Natomiast w art. 25 ust. 2 tej ustawy wyjaśniono, że pobytem czasowym jest przebywanie bez zamiaru zmiany miejsca pobytu stałego w innej miejscowości pod oznaczonym adresem lub w tej samej miejscowości, lecz pod innym adresem. Z treści tych przepisów należy wywieść, że dopuszczalne jest opuszczenie dotychczasowego miejsca stałego pobytu i skoncentrowanie czasowo swoich spraw życiowych w innym miejscu, jeżeli dana osoba nie ma zamiaru zmiany miejsca pobytu stałego, tzn. przewiduje powrót do miejsca dotychczasowego zameldowania na pobyt stały po upływie określonego terminu. W tym kontekście podzielić jednak należy twierdzenia zawarte w wyroku WSA w Olsztynie z 2 lipca 2015 r., sygn. II SA/Ol 442/15, gdzie stwierdzono, że "Termin ten musi być od początku przewidywalny, przemijalny, a jego zakres usprawiedliwiony okolicznościami stanowiącymi powód opuszczenia dotychczasowego miejsca stałego pobytu."
Przy tym w orzecznictwie zwraca się uwagę, że należy badać, czy argumentacja osoby podlegającej procedurze wymeldowania, co do zamiaru opuszczenia lokalu, znajduje potwierdzenie w ustalonych okolicznościach faktycznych, takich jak np. sposób opuszczenia lokalu, skoncentrowanie swojego ośrodka interesów osobistych i majątkowych (tzw. centrum życiowego) poza miejscem pobytu stałego, czy wreszcie istnieje obiektywna możliwość realizacji woli przebywania w danym miejscu (wyrok NSA z 28 stycznia 2016 r., sygn. sygn. II OSK 1308/14).
Skarżący podnosi m. in., że nie miał zamiaru opuścić przedmiotowego lokalu na stałe, pozostawił tam część swoich rzeczy, a niekiedy przyjeżdżał do niego, co miałoby potwierdzać jego tezy. Zwrócić należy uwagę na art. 15 ust. 3 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych (ówcześnie obowiązujący, w czasie pobytu skarżącego za granicą i powoływany tu posiłkowo), wg którego "Osoba, która wyjeżdża poza granice Rzeczypospolitej Polskiej na okres dłuższy niż 6 miesięcy (poprzednio 2 i 3 miesiące – przyp. Sądu), jest obowiązana zgłosić swój wyjazd oraz powrót właściwemu ze względu na miejsce pobytu stałego organowi wymienionemu w ust.
1. Zgłoszenia wyjazdu dokonuje się najpóźniej w dniu opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu, a zgłoszenia powrotu - najpóźniej w 30. dniu, licząc od dnia powrotu." Przepis ten zmieniony został przez art. 84 pkt 3 ustawy z dnia 14 lipca 2006 r. o wjeździe na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, pobycie oraz wyjeździe z tego terytorium obywateli państw członkowskich Unii Europejskiej i członków ich rodzin (Dz.U.2006.144.1043) z dniem 26 sierpnia 2006 r., a następnie zmieniony przez art. 1 pkt 7 lit. b) ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. (Dz. U. z 2012 r., poz. 1407) zmieniającej ustawę z dniem 31 grudnia 2012 r. Z materiału dowodowego nie wynika, by skarżący ówcześnie informował o tym, by wyjeżdżał z kraju i do niego powrócił, choć faktycznie przez wiele lat (od 2004 lub 2005 r.) przebywa i pracuje za granicą. Tam skoncentrował swe centrum życiowe. Niezastosowanie się przez skarżącego do wymagań ówcześnie obowiązującego art. 15 ust. 3 u.e.l.d.o. spowodowało brak wiedzy organu o miejscu jego pobytu i konieczność ustanowienia kuratora dla jego reprezentacji w postępowaniu administracyjnym o wymeldowanie.
Twierdzeniom skarżącego przeczą przy tym zeznania części świadków (np. M. K.), którzy twierdzili, że nie widzieli go w okolicy mieszkania, także po jego sprzedaży. Nigdy też nie wnoszono sprawy o naruszenie prawa posiadania lokalu, co wynika z zeznań C. M.. Również z protokołu oględzin wynikało, że rzeczy osobistych skarżącego tam nie było, a tym bardziej po sprzedaży mieszkania, w czasie wydawania obu decyzji po wznowieniu postępowania.
Obowiązkiem organów ewidencji ludności jest tymczasem porządkowanie i aktualizowanie bazy ewidencji ludności oraz wydawanie decyzji o wymeldowaniu, w przypadku zaistnienia przesłanek ustawowych, co ma zapobiegać utrzymaniu fikcyjnej rejestracji meldunkowej.
Podnoszony fakt współfinansowania w części mieszkania nie ma tu znaczenia, są to bowiem spory cywilne o nakłady na cudzą nieruchomość, która należała w tym przypadku do żony skarżącego, a która ją potem sprzedała.
Zatem nie można poprzestawać jedynie na treści oświadczenia składanego przez stronę postępowania, jeśli całokształt okoliczności faktycznych sprawy wykazuje, że istniały przesłanki do jej wymeldowania, tak jak w niniejszej sprawie. Twierdzenia skargi stanowią jedynie polemikę strony niezadowolonej z rozstrzygnięcia, a to zostało wydane na podstawie prawidłowo zebranych dowodów, ocenionych zgodnie z zasadami wiedzy, logiki i doświadczenia życiowego.
Nie jest również zasadny zarzut, że pominięto fakt, iż postępowanie wznowieniowe toczyło się z wniosku osoby, która nie była legitymowana do złożenia wniosku o wymeldowanie, czyli M. M.. Wskazać należy, że wniosek był złożony w toku postępowania zwyczajnego przez osobę uprawnioną, czyli przez M. M., która potem mieszkanie sprzedała. Nowi właściciele mieszkania nigdy, nawet w czasie składania zeznań, nie cofnęli złożonego przez M. M. wniosku o wymeldowanie skarżącego. Nie wskazywali, że wyrażają zgodę na meldunek skarżącego, co byłoby wręcz nielogiczne, skoro kwestia braku obciążeń mieszkania była przedmiotem umowy jego sprzedaży z dnia [...] r. i była jedną z przesłanek jej zawarcia. Wręcz zastrzegano tam, że poza sprzedającą oraz W. M. "(...) w przedmiotowym lokalu mieszkalnym nikt inny nie zamieszkuje, nikt inny nie jest też w nim zameldowany (...)". W czasie zeznań twierdzili również, że nigdy po zakupie przez nich w tym mieszkaniu nie było ani skarżącego, ani jego rzeczy.
Swe stanowisko w tym zakresie podtrzymali, wnioskując o wymeldowanie skarżącego, a to pismem z 1 października 2016 r. Zatem kwestię tą, wynikającą już z zebranych w toku postępowania administracyjnego dowodów, w sposób jasny i niebudzący wątpliwości doprecyzowali, podważając argumentację skargi. Wskazywali zatem, że skarżący w przedmiotowym lokalu nie ma centrum życiowego, skoro to oni mieszkanie to zajmują. Nawet w skardze zauważa się tymczasem, że sprawa po wznowieniu postepowania jest prowadzona na nowo i należy uwzględnić stan rzeczy istniejący w czasie wydawania decyzji.
Nie doszło zatem do naruszenia art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 146 § 2 k.p.a., art. 151 § 2 k.p.a. oraz art. 35 u.e.l., ani też innych przepisów, uzasadniających uwzględnienie skargi.
Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.